Soms komt een rechtsgebied tientallen jaren nauwelijks in het nieuws. Dat komt doordat er maar weinig mensen mee in contact komen. Het is en blijft een aparte niche in de grote wereld van het Nederlands recht. Maar de laatste maanden blijkt dat dit ineens kan veranderen. Opeens blijkt dat, door omstandigheden, ineens een grote groep mensen met dat jarenlang onbekende rechtsgebied te maken krijgen. Dit is exact de situatie van het onteigeningsrecht. Waar voorheen met name in verband met grote projecten zoals de aanleg van (snel)wegen, havens of andere infrastructuur (denk aan onder meer de Betuwelijn) over onteigening werd gesproken, hangt dit zwaard nu plots boven een grote beroepsgroep. Dit roept de vraag op: hoe werkt het onteigeningsrecht nu precies?
Achtergrond onteigeningsrecht
Onteigening is al zo oud als de weg naar Rome. Waarschijnlijk zelfs letterlijk, aangezien ook de Romeinen vroeger (vermoedelijk) de wegen naar Rome hebben aangelegd over het land van anderen. Door de hele geschiedenis, en met name in de tijd van koningen, keizers en andere heren, was onteigening schering en inslag. Wilde de koning iets realiseren, dan moest de gewone man daarvoor wijken. Gelukkig is dat al lang niet meer zo (hoewel de Kroon nog wel een rol speelt bij onteigening), en is bij het schrijven van onze grondwet al bepaald dat het zomaar afnemen van iemands eigendom niet mogelijk moet zijn. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in de Onteigeningswet, die net als onze grondwet is geschreven door Thorbecke. Onze Onteigeningswet is dus, naast geldend recht, door zijn leeftijd ook zowaar een museumstuk.
Het systeem van de Onteigeningswet
Stap 1: de nutswet
Het systeem van onteigening – zoals dat nog altijd bestaat en functioneert – is in de negentiende eeuw opgezet. De wet gaat in beginsel uit van drie stappen. Als de overheid wenst te gaan onteigenen, moet allereerst een nutswet worden aangenomen. In een wet, vastgesteld door de nationale wetgever (de Tweede Kamer) moet het belang van het project waarvoor wordt onteigend, worden vastgelegd. Deze stap is tegenwoordig min of meer geschrapt, doordat de Onteigeningswet al een vast aantal categorieën aangeeft waarin het belang van onteigening voor bepaalde projecten wordt vastgelegd. Zo geeft de Onteigeningswet aan dat er kan worden onteigend voor bijvoorbeeld het realiseren van infrastructuur, openbare drinkwatervoorzieningen, de verwijdering van afvalstoffen, de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, en het winnen van delfstoffen.
Stap 2: de administratieve procedure
De tweede stap wordt de ‘administratieve procedure’ genoemd. Wanneer een overheid – bijvoorbeeld de gemeente, provincie, het rijk of de waterschappen – een burger willen onteigenen, moet ze allereerst een verzoek tot onteigening aan de Kroon doen. De overheid verzoekt de Kroon dan om een onteigeningsbesluit te nemen. Bij dit verzoek moet de overheid aangeven wat ze wil met de onteigening, en wat ze heeft gedaan om onteigening te voorkomen (onteigening kan alleen als uiterste oplossing worden gezien). Dit laatste houdt in dat de overheid bijvoorbeeld een onderhandelingslogboek moet laten zien, dat aantoont dat de overheid heeft geprobeerd om er onderling uit te komen. Het onderling oplossen heeft immers vanuit de wet sterk de voorkeur, omdat onteigening een zeer zwaar middel is, dat de grondrechten van de burger in beginsel fors schendt.
Als de Kroon oordeelt dat de overheid voldoende heeft gedaan om er onderling uit te komen, en het verzoek in het algemeen lijkt te deugen, wordt er een ontwerp van een koninklijk onteigeningsbesluit ter inzage gelegd voor eenieder. De burgers die direct worden geraakt door deze onteigening, die zullen een persoonlijke kennisgeving van het ter inzage liggen van dit ontwerp-koninklijk besluit moeten ontvangen. Deze burgers kunnen vervolgens met een zienswijze hun argumenten tegen de onteigening naar voren brengen.
Maar wat zou een burger nu naar voren kunnen brengen in een zienswijze, om uiteindelijk te voorkomen dat het ontwerp-koninklijk besluit tot onteigening een daadwerkelijk besluit wordt? Daarbij is het allereerst zinvol om stil te staan bij de zwakkere argumenten. Het is niet verstandig om bij een onteigeningsbesluit te betogen dat het bestemmingsplan dat vóór de onteigening is vastgesteld, niet deugt. Daarvan zal de Kroon oordelen dat de burger bij de bestemmingsplanprocedure de kans heeft gehad om deze ondeugdelijkheid naar voren te brengen. Toch valt vaak te zien dat burgers in deze zienswijzefase zich veelal richten op de bestaande plannen van de overheid uit een bestemmingsplan.
De sterke argumenten zien daarom op de onteigening als zodanig. Om te onteigenen moet er bijvoorbeeld een urgentie zijn voor deze onteigening. Het is niet zo dat de overheid ‘in het voren’ kan onteigenen. Het onteigeningsrecht verzet zich ertegen dat een overheid een burger onteigend omdat zij de grond ooit een keer nodig denkt te hebben. De rechtspraak over onteigening heeft bepaald dat er binnen 5 jaar met de daadwerkelijke uitvoering van het werk waarvoor de onteigening plaatsvindt, moet worden begonnen. Een ander sterk argument is het onderhandelingsverweer. Zoals al gezegd, is het uitgangspunt van het onteigeningsrecht dat dit het laatste redmiddel moet zijn. De overheid moet eerst voldoende inspanning verrichten om er onderling uit te komen, door bijvoorbeeld een aankoop van de grond en/of onroerende zaken. Als er geen redelijke onderhandelingen hebben plaatsgevonden, of de overheid zich niet als gewillige gesprekspartner heeft gedragen, dan zal de Kroon het ontwerp-koninklijk besluit ter onteigening niet vaststellen. Onteigening is, en moet, het laatste redmiddel zijn om cruciale overheidswerken uit te voeren. Ten slotte is het argument van zelfrealisatie een optie. De gedachte achter dit argument is dat onteigening niet nodig is, als de burger met zijn grond zelf bereid is om het door de overheid gewenste project uit te voeren. Dit is echter wel een lastig te bepleiten argument, nu niet alle overheidsprojecten door de burger kunnen worden uitgevoerd. De burger zal bij het innemen van het standpunt van mogelijke zelfrealisatie dan ook moeten aantonen dat hij of zij in staat is om de plannen van de overheid te realiseren (door onder meer een financiering te tonen), dat hij of zij ook daadwerkelijk bereid is om deze plannen te realiseren, en dat het conform de redelijke wensen van de overheid is.
Nadat deze zienswijzen allemaal zijn ingekomen, zal de Kroon een hoorzitting organiseren waar de betrokkenen hun zienswijzen nogmaals mondelinge kunnen toelichten. Deze zitting is een van de sluitstukken van de administratieve procedure. Na afloop van deze zitting zal de Kroon de argumenten afwegen, en besluiten tot het wel of niet vaststellen van het ontwerp-koninklijk besluit. Dit uiteindelijke besluit zal dan moeten worden gepubliceerd in de Staatscourant, en moeten worden ondertekend door zowel de koning als de minister.
Stap 3: de gerechtelijke procedure
Nadat de Kroon het onteigeningsbesluit heeft genomen, zijn er twee opties. Als de Kroon weigert tot het nemen van een onteigeningsbesluit, en het verzoek van de overheid dus afwijst, eindigt de procedure op dat moment. Echter, wanneer de Kroon de onteigening goedkeurt en besluit tot onteigening, vangt de derde stap aan. Dit is de ‘gerechtelijke procedure’.
De gerechtelijke procedure is, in grote lijnen, het nogmaals overdoen van de procedure bij de Kroon met als grote verschil dat er nu een onafhankelijke rechter als tweede zijn goedkeuring moet geven. Wanneer de rechter zijn goedkeuring niet geeft, dan zal de onteigening niet plaatsvinden. Onteigening kan dus pas éérst wanneer er twee instanties hebben geoordeeld dat deze onteigening rechtmatig is.
De gerechtelijke procedure begint echter niet bij de rechter, maar aan de onderhandelingstafel. De Onteigeningswet verplicht de overheid om, wanneer de Kroon heeft ingestemd en het onteigeningsbesluit heeft genomen, nóg een keer te onderhandelen om er onderling uit te komen. Pas als ook deze onderhandelingen niet slagen, kan de overheid een dagvaarding uitbrengen om te onteigenen. In deze dagvaarding moet de overheid – wanneer zij verstandig is – aangeven dat zij kiest voor de ‘bijzondere procedure’. De standaardprocedure bij de rechter gaat namelijk over twee onderwerpen. Allereerst gaat het over de rechtmatigheid van de onteigening, en ten tweede over de schadeloosstelling die daarmee gemoeid is. Bij de standaardprocedure worden deze twee onderdelen in één vonnis gegeven. De bijzondere procedure geeft éérst een oordeel over de rechtmatigheid van de onteigening, waarna er feitelijk zal worden onteigend en de overheid ‘aan de slag’ kan, en gaat daarna pas in een tweede procedure verder in op de schadeloosstelling die daarmee samenhangt.
In de gerechtelijke procedure zijn, omdat het in grote lijnen eenzelfde procedure als de administratieve procedure behelst, dezelfde argumenten relevant. Het is daarom ook in deze procedure verstandig om argumenten als het onderhandelingsverweer, de zelfrealisatiemogelijkheid en de urgentie aan te voeren. Wel worden in deze gerechtelijke procedure nieuwe feiten en omstandigheden meegenomen. Een veranderende situatie die is ontstaan tussen het koninklijk besluit en de gerechtelijke procedure, kan dus worden meegenomen en zorgen dat de onteigening niet wordt goedgekeurd door de rechter.
Uiteindelijk zal de rechter in de gerechtelijke procedure ook zijn goedkeuring moeten geven aan de onteigening, en moeten oordelen dat de onteigening in overeenstemming met het recht wordt uitgevoerd. Er moet dus sprake zijn van, onder meer, urgentie tot onteigening en de overheid moet serieus hebben geprobeerd om er onderling uit te komen. Indien van urgentie, door bijvoorbeeld gewijzigde omstandigheden, geen sprake meer is, of de overheid heeft niet serieus onderhandeld, dan zal de onteigening niet worden goedgekeurd door de rechter. De overheid zal dan, ondanks het onteigeningsbesluit van de Kroon, niet kunnen onteigenen.
Advocaat onteigening
Indien u vragen heeft over de onteigening, of u wordt geconfronteerd met een onteigeningsprocedure, kunt u altijd vrijblijvend contact opnemen met de advocaten van IJzer Advocaten in Nijmegen. Onze advocaten onteigeningsrecht en bestuursrecht zijn van harte om u te begeleiden of uw vragen te beantwoorden. Onteigeningsadvocaat Stef Nuijen is bereikbaar via telefoonnummer 024 – 30 30 365 of 06 – 20 38 36 98, of per e-mail: stef@ijzeradvocaten.nl.
Wij adviseren en procederen over onteigening in heel Nederland. U kunt ons dus ook benaderen voor kwesties over onteigening in Alkmaar, Amersfoort, Amsterdam, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Den Bosch, Den Haag, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Haarlem, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Middelburg, Roermond, Roosendaal, Rotterdam, Tilburg, Utrecht, Venlo, Vlissingen, Zaanstad, Zoetermeer, Zutphen of Zwolle.