De overheid neemt besluiten in het algemeen belang. Als de overheid rechtmatig handelt om het algemeen belang te dienen, kan het tóch zijn dat bepaalde burgers en bedrijven daardoor schade oplopen. Denk bijvoorbeeld aan een bestemmingsplan dat een geheel nieuwe woonwijk mogelijk maakt, maar waardoor de waarde van omliggende woningen vermindert. Of aan de omlegging van een doorgaande weg, waardoor de aanloop van een winkel sterk vermindert. Dan kan het zijn dat de overheid deze schade (of een deel daarvan) moet vergoeden. Dit heet ‘nadeelcompensatie’. Of ‘planschade’ als het specifiek gaat om schade veroorzaakt door een bestemmingsplan.
Nadeelcompensatie: het juridisch kader
Nadeelcompensatie is een versnipperd leerstuk, en daardoor juridisch complex. Er zijn verschillende bijzondere wetten en regelingen over nadeelcompensatie en planschade door zowel de Rijksoverheid als lagere overheden opgesteld. Zo wordt door de overheid bij een besluit om een snelweg te verlengen, óók direct een besluit genomen over een schadevergoedingsregeling voor de omwonenden. Daarnaast heeft jurisprudentie/rechtspraak (van de bestuursrechter én de burgerlijke rechter) veel invloed gehad op de ontwikkeling van dit leerstuk. Met de ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten‘ is het onderwerp nadeelcompensatie opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Deze wet is al aangenomen, maar nog niet in werking getreden. Zodra het nieuwe deel van de Algemene wet bestuursrecht in werking treedt, biedt dit een algemene basis om het besluit om schadevergoeding uit te keren, direct op de wet te baseren.
Égalitébeginsel
Ondanks dat er verschillende regelingen zijn voor het bieden van nadeelcompensatie, kan het zijn dat iemand schade lijdt door een overheidsbesluit waarvoor geen regeling is opgesteld. Dan kan iemand aanspraak maken op schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel. Het égalitébeginsel, voluit ‘égalité devant les charges publiques‘ – gelijkheid voor openbare lasten – is een belangrijke, zelfstandige rechtsgrondslag voor nadeelcompensatie. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State – de hoogste bestuursrechter – erkent dit beginsel expliciet als zelfstandige publiekrechtelijke rechtsgrondslag voor nadeelcompensatie sinds de uitspraak Vlodrop (ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762). Het houdt in dat als iemand door maatregelen van de overheid onevenredig wordt getroffen met een last die abnormaal en speciaal is ten aanzien van anderen, die last vergoed moet worden. Abnormaal betekent in dit geval dat de last hoger is dan maatschappelijk gebruikelijk. Speciaal betekent in dit geval dat een bepaalde burger of bepaalde groep burgers veel zwaarder wordt getroffen door de last dan anderen. Niet de hele schadelast wordt vergoed, alleen het deel dat onevenredig is. Welk deel onevenredig is, hangt af van wat binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Het égalitébeginsel wordt vastgelegd in de Awb door de ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten‘.
Normaal maatschappelijk risico
Als de schade binnen het normaal maatschappelijk risico blijft, hoeft de overheid de schade niet te vergoeden. Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden die bij het geval van belang kunnen zijn, waarbij in ieder geval gedacht kan worden aan de aard van de overheidshandeling en de aard en omvang van de schade. Ook stelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat het bij het normaal maatschappelijk risico gaat om ‘algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee men rekening kan houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zullen concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel voortvloeien’ (ABRvS 11 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK2907).
Planschade
Bestemmingsplannen hebben een grote invloed op de omgeving. Ze kunnen ontwikkelingen toestaan, die wellicht goed zijn voor de ruimtelijke ordening en het algemeen belang, maar voor bepaalde personen toch nadeel opleveren. Voor bestemmingsplannen is een schaderegeling opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening, artikel 6.1 lid 1 bepaalt:
Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
In het tweede lid van deze bepaling is een lijst opgenomen met besluiten die schade kunnen veroorzaken en die op grond van deze wet voor schadevergoeding in aanmerking komen. In die lijst is het bestemmingsplan opgenomen.
Er kunnen verschillende soorten schade optreden. Het kan gaan om directe schade, als het bestemmingsplan de mogelijkheden van de grond of gebouwen van een eigenaar beperkt. Schade kan ook indirect zijn, bijvoorbeeld als het bestemmingsplan in de nabijheid van een perceel of gebouw van een eigenaar ontwikkelingen mogelijk maakt die ongunstige invloed op de omgeving kunnen hebben. Tenslotte is er nog schaduwschade, dit kan ontstaan door negatieve gevolgen van een bestemmingsplan dat nog in ontwikkeling is. Allen directe en indirecte schade kunnen voor een schadevergoeding in aanmerking komen. Alleen inkomensderving of een vermindering van de waarde van onroerende zaken kunnen worden vergoed. Het normaal maatschappelijk risico blijft voor rekening van de aanvrager van de planschade, dit is in de Wet ruimtelijk ordening opgenomen. Er is een drempelwaarde opgenomen van 2% van de schade, dit is een minimum forfait en geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om een planschadevergoeding. Soms blijft de schade volledig voor rekening van de aanvrager, dit is het geval bij risicoaanvaarding, voordeeltoerekening of als de schade al op een andere manier is verzekerd. Risicoaanvaarding is bijvoorbeeld aan de orde als u geen bezwaar heeft gemaakt tegen het nieuwe bestemmingsplan dat de schade veroorzaakt.
De gestelde schade moet het gevolg zijn van het nieuwe bestemmingsplan. Om vast te stellen hoe hoog de schade is, wordt een vergelijking gemaakt tussen de planologische situatie vóór het nieuwe bestemmingsplan en de situatie vanaf het inwerking treden van het nieuwe bestemmingsplan. De Afdeling Bestuursrechtspraak oordeelde hierover dat ‘voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of die verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
Doorkijk naar de toekomst: de Omgevingswet
Naar huidige verwachting treedt de Omgevingswet per 1 januari 2023 in werking. Hierin is in hoofdstuk 15 een regeling over nadeelcompensatie opgenomen. Op grond van de Omgevingswet moeten alle gemeentes een omgevingsplan vaststellen. In het omgevingsplan wordt alles geregeld dat over de fysieke leefomgeving gaat. Alle bestemmingsplannen worden ook in het omgevingsplan opgenomen. Daarom geldt vanaf dat moment de nadeelcompensatieregeling uit de Omgevingswet bij schade door de plannen van de gemeente over het inrichten van de fysieke leefomgeving.
Omgevingsplannen zullen globaler worden opgesteld dan we nu van bestemmingsplannen zijn gewend. Ook heeft een omgevingsplan een bredere toepassing, naast concrete regels over bouwen en grondgebruik, zijn er ook regels voor vergunningplichtige activiteiten in de fysieke leefomgeving, zoals voor het kappen van bomen of het maken van een uitweg. Vooral voor de activiteiten waarvoor een vergunning nodig is, zal pas geschat kunnen worden wat de omvang van de schade is zodra iemand een vergunning aanvraagt. Dan wordt pas duidelijk wat de concrete plannen zijn. De omgevingswet heeft voor deze gevallen bepaald dat de omgevingsvergunning als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt. Er wordt dan een vergelijking gemaakt met de situatie direct vóór en ná het tijdstip waarop de vergunning wordt verleend of gewijzigd. Het kan ook voorkomen dat er vergunningvrij kan worden gebouwd of voor een activiteit alleen een melding moet worden gedaan. In die gevallen is het omgevingsplan zelf het schadeveroorzakend besluit. Het moment waarop de schade intreedt is dan wanneer de melding is gedaan of wanneer met de activiteit is begonnen.
Risicoaanvaarding op grond van de Omgevingswet
Op grond van de nadeelcompensatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht blijft schade voor rekening van de aanvrager indien hij het risico op ontstaan van die schade heeft aanvaard. De Omgevingswet bevat een belangrijke uitzondering hierop. Nu de omgevingsplannen globaler worden is het bij de vaststelling daarvan nog niet duidelijk van welke mogelijkheden uit het plan gebruik gemaakt zullen worden. Hierdoor is ook al het schademoment verlegd, zoals hierboven besproken, maar is ook een bepaling opgenomen dat de koper van een pand het risico niet aanvaard als hij aankoopt na vaststelling van het omgevingsplan. Hierdoor loopt een verkoper van een huis geen onnodig nadeel omdat de verschillende mogelijkheden die het omgevingsplan biedt bij de vaststelling van de koopprijs buiten beschouwing gelaten kunnen worden. Voor de passieve risicoaanvaarding is een uitwerking gegeven in de Omgevingswet. Hierin staat wanneer de benadeelde het risico in elk geval wel heeft aanvaard en er dus geen schadevergoeding zal volgen. Volgens de wetgever heeft deze uitwerking tot doel ‘om de voorspelbaarheid en inzichtelijkheid te verbeteren wanneer passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen’.
Normaal maatschappelijk risico op grond van de Omgevingswet
Een andere belangrijke wijziging in de Omgevingswet ten opzichte van de planschaderegeling in de Wro betreft het normaal maatschappelijk risico. In de Wet ruimtelijke ordening is bepaald dat het normaal maatschappelijk risico 2% is van de waarde van de onroerende zaak. In de Omgevingswet is het wettelijk forfait voor het normaal maatschappelijk risico verhoogd naar 5%. Schade die lager is dan 5% van de waarde van de onroerende zaak wordt niet uitgekeerd. Het gaat om in ieder geval 5%, het percentage kan dus ook nog hoger worden. Wel geldt dan een zwaardere motiveringseis voor het bevoegd gezag. Volgens de wetgever draagt het stellen van dit percentage bij aan de rechtszekerheid en aan de voorspelbaarheid van de uitkomst van de nadeelcompensatieprocedure en een gelijke toepassing van het normaal maatschappelijk risico. Door de formulering van de wettekst met in ieder geval kan er echter worden afgeweken. In de Wet ruimtelijke ordening is met dezelfde formulering gewerkt en wordt er ook regelmatig van het percentage afgeweken. Zo draagt het dus niet per se bij aan de rechtszekerheid, maar lijkt het vooral ‘slechts’ een hoger percentage.
Advocaat planschade en nadeelcompensatie
Wilt u graag meer informatie over planschade en nadeelcompensatie, of heeft u een specifieke vraag? Neem dan vrijblijvend contact op met mij, Nina Verhoef, advocaat omgevingsrecht, of een van de andere advocaten van IJzer Advocaten.
IJzer Advocaten is gevestigd in Nijmegen.