Sinds 1 juli 2023: Wet goed verhuurderschap
Op 1 juli 2023 is de Wet goed verhuurderschap in werking getreden. Het doel van deze wet is ongewenste verhuur-praktijken te voorkomen en tegengaan, en woningzoekenden, huurders en arbeidsmigranten te beschermen. Gemeenten krijgen een belangrijke rol bij het bevorderen van goed verhuurderschap. In een eerder bericht (link) beschreef mijn kantoorgenoot advocaat huurrecht Laurens Vrakking de veranderingen die deze wet voor verhuurders met zich brengt. Daarbij is door Laurens ook gewezen op de noodzaak om over een verhuurvergunning te beschikken.
Handhavend optreden gemeente
Met de introductie van de Wet goed verhuurderschap krijgt het verhuren van woonruimte ook een bestuursrechtelijke component. Dogmatisch is dit opmerkelijk, omdat het verhuren van woonruimte in de kern een afspraak is tussen twee partijen, de huurder en de verhuurder. De bescherming van de huurder is daarbij vormgegeven in het civiele recht, en, tot voor kort, níet in het bestuursrecht. De inzet van het bestuursrecht veronderstelt een zeker maatschappelijk/ruimtelijk probleem waar de bestaande wet- en regelgeving géén antwoord op heeft. Ik vraag mij af of dit aan de orde is.
Laten we ons eerst beperken tot het bestuursrecht. De Wet goed verhuurderschap geeft gemeenten de mogelijkheid om het gebruik van een woonruimte te reguleren. De Wet goed verhuurderschap beperkt daarmee de beschikkingsmacht van de eigenaar. Bepleit kan worden dat hiervoor goede redenen zijn. De Wet goed verhuurderschap strekt er toe ongewenste verhuurpraktijken te voorkomen en te bestrijden. Ongewenste verhuurpraktijken zijn ‘ongewenst’ en het tegengaan is daarmee aangewezen. Deze relatief basale benadering zal tot weinig discussie leiden.
We moeten ons echter ook realiseren dat ook omstandigheden die weinig van doen hebben met ‘verhuur-praktijken’ volgens de Wet goed verhuurderschap een reden kunnen zijn om géén verhuurvergunning af te geven. Denk bijvoorbeeld aan een bouwkundige splitsing in meerdere zelfstandige woonruimten (‘appartementen’) waarbij men niet de hiervoor benodigde omgevingsvergunning heeft verkregen. Of waarbij zelfs de vórige eigenaar deze vergunning niet heeft verkregen. Of waarbij niet beschikt wordt over een omzettingsvergunning voor de kamergewijze verhuur van een pand. Uiteenlopende discussies die niets van doen hebben met ‘verhuurpraktijken’ zijn hierbij denkbaar.
Maar dat niet alleen. Binnen het bestaande civielrechtelijke juridische kader is júist de huurder van woonruimte beschermd tegen ongewenste verhuurpraktijken, zoals excessief hoge huurprijzen en het niet-oplossen van gebreken. De toegang tot de Huurcommissie is (zeer) laagdrempelig en ook de kantonrechter is relatief eenvoudig te benaderen. Ik meen dat juist kwetsbare groepen – in dit geval huurders – de hulp van kundige juristen en advocaten eenvoudig in kunnen roepen. Anders dan vaak gedacht wordt, hoeft dit niet kostbaar te zijn. Het verlangt echter wel enig initiatief van de huurder.
Daarmee is denkbaar dat het ingrijpen op basis van de Wet goed verhuurderschap verdergaande beperkingen oplegt aan de verhuurder dan op basis van het bestaande, civielrechtelijke kader mogelijk is. Dit zou met name een interessante discussie kunnen opleveren als ook rekening te houden is met derden, zoals een bank die de aankoop van een woonruimte financierde en, als voorwaarde, een zekerheidsrecht (een stil pandrecht) vestigde op de huurpenningen. Aan deze problematiek zal een afzonderlijk bericht gewijd worden; ik zal dit verder op dit moment onbesproken laten.
Buiten deze praktische bezwaren kent de inzet van bestuursrechtelijke mogelijkheden (weigeren of intrekken van een verhuurvergunning, inbeheername van het gehuurde, opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang, opleggen van een bestuurlijke boete of openbaarmaken van de naam van de overtreder) van de Wet goed verhuurderschap ten minste een aantal bezwaren die te herleiden zijn tot Europees recht. Opvallend hierbij is dat eerder al door de Afdeling Advisering van de Raad van State (in een advies van 30 maart 2022) bezwaren zijn opgeworpen tegen de Wet goed verhuurderschap.
Waarom moet huur verder gereguleerd worden?
Zoals hiervoor beschreven, is het uitgangspunt genomen dát sprake is van ongewenste verhuurpraktijken. In de memorie van toelichting wordt benoemd dat sprake is van ‘discriminatie, intimidatie en bedreiging, excessief hoge huren, onrechtmatige commissies van verhuurbemiddelaars, onrechtmatige huurcontracten, achterstallig onderhoud, illegale verhuur van ruimten en problemen bij huisvesting van arbeidsmigranten’. Aangegeven wordt dat dit gedrag te zien is tegen de achtergrond ‘van het woningentekort in Nederland, waarin de afhankelijkheid van de huurder ten opzichte van de verhuurder (zeer) aanzienlijk kan zijn’.
In de kern is deze gedachtengang te volgen. En het zal nauwelijks tot discussie leiden dat bepaalde verhuurders misbruik maken van een inmiddels structureel verschil tussen de aanzienlijke vraag naar passende, betaalbare woonruimte en het beperkte aanbod daarvan.
De wet biedt de huurder echter al een vrij uitgebreide bescherming. Hiervoor wees ik daar al even op, en ik denk dat het belang en de bewezen werking ervan niet te onderschatten is. Ik vraag mij af of de enkele stelling dat een huurder de weg naar de Huurcommissie niet kan vinden of huurders ‘om uiteenlopende redenen niet altijd (…) bij machte zijn [om hun recht te halen]’, voldoende rechtvaardiging biedt (voldoende noodzaak geeft) om het huidige initiatief van de huurder over te hevelen naar de gemeenten.
Probleemanalyse advocaat goed verhuurderschap
Ook de Raad van State wijst op deze belangrijke nuance: ‘dat betekent echter niet dat bij de motivering van het wetsvoorstel en de daarin voorgestelde (deels ingrijpende) maatregelen met een probleemschets kan worden volstaan. Een adequate probleemanalyse is van belang om inzicht te krijgen in de aard en omvang van de problematiek. Daarin dient duidelijk te worden beschreven welke problemen, in welke mate, voor welke (deel)groepen en in welke gebieden spelen. Daarbij dient ook expliciet aandacht te worden besteed aan de (veronderstellingen ten aanzien van) factoren die de problemen veroorzaken. Deze probleemanalyse is immers van belang om een adequate reactie hierop te formuleren, al dan niet via regelgeving’.
Het schort, aldus de Raad van State, aan een deugdelijke analyse van de gestelde problemen. Het gevolg daarvan is dat men zich kan afvragen of de Wet goed verhuurderschap voldoende effectief is en, in het verlengde daarvan, of er geen betere alternatieven voorliggen. Vervolgens kan men zich afvragen of het op deze manier reguleren van de huurmarkt, noodzakelijk is, of zelfs aangewezen is, mede gelet op de zo-even beschreven rol van de Huurcommissie en, in het verlengde daarvan, de bestaande juridische mogelijkheden die de huurder ter dienste staan én waarbij daadwerkelijk sprake is van (kwalitatief goede) ondersteuning (vanuit de juridische dienstverlening).
Daarmee wordt met de Wet goed verhuurderschap een geheel aan maatregelen opgetuigd en wordt van gemeenten verlangd dat zij op de naleving van die maatregelen toezien, terwijl het nut en de noodzaak van die maatregelen helemaal niet voor de hand liggend is. Dat klemt temeer nu het takenpakket van gemeenten al ruim bemeten is en op momenten een inzet verlangt die simpelweg niet voorhanden is. Vergelijk in dat kader de vaak té beperkte capaciteit van gemeenten om toe te zien op de naleving van, bijvoorbeeld, omzettingsvergunningen (kamerverhuur).
De Wet goed verhuurderschap en Europees recht
Maar dat niet alleen. In het verlengde daarvan – en daar wordt de kwestie juridisch interessant – is te realiseren dat de Wet goed verhuurderschap verregaande juridische instrumenten introduceert. Zoals een vergunningstelsel, de inbeheername van een pand, de bestuurlijke boete en het openbaar maken van de namen van (malafide) verhuurders (zie in dat kader opnieuw het bericht dat Laurens schreef: link). Met deze instrumenten worden fundamentele rechten en vrijheden, zoals het recht op eigendom, het recht op privacy en het vrij verkeer van diensten en kapitaal, beperkt.
Kijk ik specifiek naar het recht op eigendom, dan heeft dit recht een juridische basis gekregen in het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dit recht maakt daarmee direct onderdeel uit van de Nederlandse rechtsorde. Anders gezegd: de Nederlandse wet- en regelgeving, bijvoorbeeld de Wet goed verhuurderschap, mag/moet door de Nederlandse rechter indringend getoetst worden aan dit recht op eigendom. Bij die (exceptieve) toetsing komt nadrukkelijk aan de orde de vraag of een maatregel noodzakelijk is, geschikt is en of de maatregel de meest aangewezen ingreep vertegenwoordigt (subsidiariteit). Een deugdelijke onderbouwing van juist díe elementen is daarmee essentieel. En die ontbreekt, aldus het belangrijkste adviesorgaan van de wetgever (de Raad van State). Zie in dat kader de hiervoor besproken bestaande mogelijkheden. Worden huurders feitelijk belemmerd in hun bestaande juridische mogelijkheden en, zo ja, betekent dit dat het noodzakelijk is dat gemeenten de bescherming van huurders op zich gaan nemen? Een voor de hand liggend verschil tussen ‘gewenst’ en ‘noodzakelijk’ dringt zich hierbij op. Kan men de noodzaak van dit ingrijpen niet motiveren, dan is de regeling in strijd met het Europees recht. De juridische basis voor bijvoorbeeld handhavend optreden wordt dan uiterst kwetsbaar.
Een vergelijkbaar probleem was waar te nemen bij het reguleren van aanpassingen aan de woonruimtevoorraad. In dat kader schreef ik al eerder over het reguleren van kamerverhuur (link). Inmiddels wordt kamerverhuur in veel gemeenten, bijvoorbeeld ook de gemeente Nijmegen, gereguleerd in een (facet) bestemmingsplan, en niet meer, of hooguit aanvullend, in de Huisvestingswet. De huisvestingsverordening in de gemeente Waalwijk is zelfs onverbindend verklaard. Het zou mij niet verbazen als het reguleren van de verhuur van woonruimte door middel van de Wet goed verhuurderschap eenzelfde lot beschoren zal zijn; het is mij onduidelijk waarom niet méér aandacht gegeven wordt aan de bedenkingen van de Raad van State.
Het gaat echter nog verder. Het reguleren van de verhuur van woonruimte is aan te merken als een vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn. En ook de Dienstenrichtlijn verlangt dat (onder meer) inzichtelijk gemaakt wordt dat het nagestreefde doel van de Wet goed verhuurderschap niet ‘door een minder beperkende maatregel [kan] worden bereikt’ – zie het hiervoor bedoelde beginsel van subsidiariteit. De Raad van State stelt hierover dat de ‘toetsing aan de eisen die de Dienstenrichtlijn in dit verband stelt, (…) evenwel niet volledig [is]’ – en ook op dit onderdeel dringt zich de vraag op in hoeverre de stelling juist is dat de huurder de bestaande juridische bescherming niet weet te benutten. Aardig in die discussie is het jaarverslag van de Huurcommissie (link). De Huurcommissie zelf ziet een forse toename van het aantal geschillen dat aan haar wordt voorgelegd: ‘In 2022 startte een duidelijk hoger aantal huurders een zaak bij de Huurcommissie. Vergeleken met 2021 nam het aantal puntengeschillen met meer dan de helft toe en het aantal zaken rond gebreken aan woningen met een derde’.
Klinkende cijfers. En ik meen hierin ten minste een andere toon waar te nemen dan de in dat kader ingenomen stelling van de zijde van de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, te weten dat ‘huurders (…) om uiteenlopende redenen niet (…) bij machte zijn [om zelf in het verweer te komen]’. Anders gezegd: óf de Huurcommissie stelt ten onrechte vast dat huurders zich in (fors!) groeiend aantal tot de Huurcommissie wenden, óf de minister stelt ten onrechte dat dit niet zo is.
Wellicht is de stelling wat tendentieus – en ik wil aannemen dat een enkele groei aan zaken bij de Huurcommissie geen allesomvattend antwoord geeft op de vraag of huurders zich voldoende kunnen weren tegen ongewenste verhuurpraktijken. Het geeft echter wél aan dat ter rechtvaardiging van de mogelijkheden van de Wet goed verhuurderschap, de minister niet kan verblijven met een enkele (blote) stelling, maar dat behoefte is aan een nadere, objectieve onderbouwing van het nut en de noodzaak hiervan. Die onderbouwing ligt niet voor.
Wetgever kiest eigen weg
De kritiek van de Raad van State op het wetsvoorstel is daarmee niet mals. De gedachte is dat in de Wet goed verhuurderschap acht geslagen is op deze door de Raad van State gegeven kritiek, om juridische problemen zoveel als mogelijk te voorkomen.
Het eerste door mij aangehaalde punt van kritiek betrof het ontbreken van een deugdelijke analyse van de gestelde problemen; de Raad van State waarschuwt voor het ontbreken van een onderbouwing van de aard en omvang van de problematiek en plaatst kanttekeningen bij het verwijzen naar (enkele) mediaberichten. Hoewel namens de minister (in zijn reactie op de kritiek van de Raad van State) aangegeven wordt dat voorzien is in een ‘nadere analyse van de problematiek’, is men in de uiteindelijke memorie van toelichting verbleven met het extrapoleren van de al gestelde problemen; ‘de genoemde (niet-limitatieve) voorbeelden zijn weliswaar afkomstig van slechts enkele gemeenten, maar geven desalniettemin – gezien de algehele schaarste aan woonruimte in Nederland – een goed inzicht in de aard en omvang van de problematiek rondom ongewenst verhuurgedrag en tonen de noodzaak om hier (beter) tegen op te (kunnen) treden’.
Deze ‘nadere analyse’ biedt daarmee allerminst een nadere objectieve onderbouwing van het bestaan van problemen die, door middel van de instrumenten die de Wet goed verhuurderschap biedt, aangepakt moeten worden. Het is in de kern niet meer dan een herhaling van zetten, waarmee alleen al de duiding van het probleem subjectief is, en de effectiviteit, de noodzakelijkheid en de subsidiariteit van de Wet goed verhuurderschap onverminderd ter discussie staan.
Ten aanzien van de andere genoemde punten is de wijze waarop invulling gegeven is aan de kritiek van de Raad van State niet wezenlijk anders. Men baseert de onderbouwing op herhaalde stellingen maar een objectieve motivering ligt nog altijd niet voor.
Exceptieve toetsing
Het gevolg hiervan is in potentie verstrekkend. Per 1 juli 2023 kunnen gemeenten een verhuurverordening vaststellen waarin een vergunningplicht voor verhuurders is opgenomen. Inherent aan een vergunningplicht is de bevoegdheid (lees: de verplichting) te controleren of een verhuurder zich aan de gestelde voorwaarden houdt en, zo niet, aan de gegeven overtreding een einde te maken. Handhavend optreden dus.
Dit handelen van gemeenten is gebaseerd op de verhuurverordening die het gevolg is van de Wet goed verhuurderschap, waaraan de nodige problemen kleven. Daarmee bestaat het wezenlijke risico dat tegen een handhavingsbesluit of tegen een besluit tot weigering van een gevraagde verhuurvergunning, bezwaar, beroep en, uiteindelijk, hoger beroep bij de Raad van State openstaat. In dat kader zal de Wet goed verhuurderschap (exceptief) getoetst gaan worden aan, bijvoorbeeld, het eerder genoemde Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Dienstenrichtlijn.
Door onvoldoende aandacht te besteden aan deze door de Raad van State genoemde punten maak je de thans genomen maatregelen van meet af aan kwetsbaar – en loop je het risico dat over een paar jaar vastgesteld moet worden dat de Wet goed verhuurderschap in de praktijk nauwelijks een bruikbaar kader biedt om ongewenste verhuur-praktijken daadwerkelijk aan te pakken. En daar heeft niemand wat aan.
Weigeren vergunning of besluit tot handhavend optreden?
De Wet goed verhuurderschap geeft gemeenten verstrekkende mogelijkheden om de verhuur van woonruimte te reguleren, óók als helemaal geen sprake is van (al dan niet gewenste) ‘verhuurpraktijken’. De Wet goed verhuurderschap grijpt daarmee ingrijpend in in de mate waarin een iemand de vrijheid heeft met zijn eigendom te doen wat hem goeddunkt. Dit beperken van het recht op eigendom is niet onomstreden – en de Raad van State waarschuwt voor de hiermee verband houdende juridische gevolgen. In de huidige vorm is men maar beperkt tegemoet gekomen aan de kritiek van de Raad van State. Daarmee is de Wet goed verhuurderschap kwetsbaar – en zijn (verstrekkende) besluiten vatbaar voor een juridische discussie.
Hebt u vragen over de gevolgen van de Wet goed verhuurderschap voor u en hoe u hiermee om kunt gaan? Neem dan contact op met Anton Smetsers, advocaat verhuurvergunning en goed verhuurderschap bij IJzer Advocaten, of een andere huurrecht advocaat en handhaving van IJzer te Nijmegen.
Wij adviseren en procederen over de Wet goed verhuurderschap, verhuurgunning en handhavend optreden (bijvoorbeeld last onder dwangsom) in heel Nederland. U kunt ons dus ook benaderen voor kwesties over bestuursrecht en omgevingsrecht in Alkmaar, Amersfoort, Amsterdam, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Den Bosch, Den Haag, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Haarlem, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Middelburg, Roermond, Roosendaal, Rotterdam, Tilburg, Utrecht, Venlo, Vlissingen, Zaanstad, Zoetermeer, Zutphen of Zwolle.