Begin mei verscheen een interview in het NRC waarin door burgers gestarte klimaat- en milieuzaken besproken werden. Onderwerp van debat was daarbij de effectiviteit van deze zaken – of, beter gezegd, het ontbreken daarvan. Ik denk dat die stelling onjuist is, dat het goed is dit toe te lichten en een paar voorbeelden te bespreken.
Dé gang naar de rechter… Welke, precies?
Laten we beginnen bij het begin. Het juridische palet is uitgebreid. Er is niet (slechts) één gang naar de rechter die je kunt benutten of niet. Sterker nog, er is niet eens (slechts) één soort procedure die je al dan niet kunt doorlopen. Er is een veelheid aan procedures en rechtsgangen denkbaar, elk met eigen voor- en nadelen en, en in het kader van de opgeworpen discussie, elk met eigen (al dan niet impliciete) gevolgen.
Om wat ‘orde in de chaos’ te scheppen, kunnen we, om te beginnen, een onderscheid maken tussen de verschillende mogelijkheden. Op de eerste (overigens, willekeurige) plaats is er het strafrecht. Binnen het kader van het strafrecht onderzoekt (uiteindelijk) het Openbaar Ministerie of sprake is van (een redelijke verdenking van) een milieudelict. Eind vorig jaar werd, bijvoorbeeld, een strafrechtelijk onderzoek gestart naar chemiebedrijf DuPont/Chemours. Aanleiding voor dit onderzoek was de aangifte van het opzettelijk in het milieu brengen van schadelijke PFAS-stoffen.
Ik wil de strafrechtelijke mogelijkheden, overigens, verder onderbelicht laten. Reden hiervoor is gelegen in het feit dat ik het weliswaar zinvol acht te wijzen op deze mogelijkheid, maar dat de deskundigheid van IJzer Advocaten (en ook van mij) op een ander vlak liggen, te weten het vastgoedrecht en, in het bijzonder, het omgevingsrecht.
Dat brengt mij bij de tweede rechtsgang. Het civiele recht geeft de burger een antwoord op de vraag of aan het schadelijk handelen van een andere partij (in het hiervoor bedoelde stuk ging het over Shell en KLM) juridische consequenties zijn te verbinden en, zo ja, of die consequenties ook relevant zijn in andere zaken.
De kritiek luidt dat een verzoek om een financiële vergoeding (van schade) teveel gericht is op de specifieke kwestie, waardoor de dreiging die er vanuit zou moeten gaan, te nuanceren zou zijn. Maar dat niet alleen. Een civiele (bodem) procedure is kostbaar en tijdrovend.
Een vorig jaar door IJzer Advocaten gevoerde procedure in kort geding (mijn collega Stef Nuijen voerde deze procedure) bij de rechtbank Noord-Nederland en een recent vonnis (ook in kort geding) van de rechtbank Limburg geven – ten minste voor wat betreft de effectiviteit van deze zaken – een heel ander beeld.
Waar gingen deze (beide) zaken over? In beide zaken is sprake van een boer die lelies teelt. De teelt van lelies vereist een enorme hoeveelheid aan gewasbeschermingsmiddelen – veel meer dan bij andere gewassen. Ter vergelijking, in de kwestie die ter beoordeling aan de rechtbank Limburg voorlag werd tot uitgangspunt genomen dat de hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen die nodig zijn voor de teelt van lelies in één seizoen, ongeveer vergelijkbaar is met de hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen die nodig zijn voor de teelt van tarwe gedurende tien (!) jaar.
Maar niet slechts de enorme hoeveelheid aan gewasbeschermingsmiddelen is relevant. Gegeven is dat voor de teelt van lelies (en, overigens, ook voor de teelt van andere gewassen) gebruik gemaakt wordt van een cocktail van gewasbeschermingsmiddelen.
De respectievelijke telers (in de zaak bij de rechtbank Noord-Nederland en bij de rechtbank Limburg) beriepen zich erop dat de in die cocktail gebruikte gewasbeschermingsmiddelen uitsluitend stoffen bevatten die door de European Food Safety Authoriy (‘EFSA’) zijn goedgekeurd en ook overigens door het (Nederlandse) College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (‘Ctgb’) zijn goedgekeurd. Anders gezegd: middel ‘A’, middel ‘B’ en middel ‘C’ zijn getest en goedgekeurd.
Maar… inmiddels is duidelijk (door nader onderzoek) dat de benadering van de lelieteler hiaten bevat. De gebruikte gewasbeschermingsmiddelen zijn op zichzelf wel getest, maar omdat (in ieder geval tot recent) onderzoek naar (bijvoorbeeld) neurodegeneratieve ziektes (zoals ALS, Parkinson, Alzheimer) uitermate ingewikkeld was, was dergelijk onderzoek géén onderdeel van het testen van gewasbeschermingsmiddelen.
Vergelijk het met – en dan chargeer ik wat – een (hypothetisch) onderzoek naar de gevolgen van roken, waarbij je niet test op longziektes. Ik veronderstel dat uit dat onderzoek volgt dat roken helemaal niet zo slecht is. Als gezegd chargeer ik wat: ik heb geen enkele aanleiding te veronderstellen dat het niet doen van onderzoek naar neurodegeneratieve ziektes op iets anders gebaseerd is dan ik hiervoor aangaf.
Wat daar verder ook van zij, inmiddels bestaat wél het zéér sterke vermoeden dat tussen de blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen en neurodegeneratieve ziektes, wel degelijk een causaal verband bestaat; in ieder geval de Gezondheidsraad en het Rijks Instituut voor Volksgezondheid en Milieu (‘RIVM’) zien dit verband.
Hier houdt het, overigens, niet bij op. Want buiten het feit dat enkel de afzonderlijke stoffen getest worden (en díe tests dus onvolledig zijn), is er géén sprake van onderzoek naar de effecten van het gecombineerde gebruik (hiervoor noemde ik de ‘cocktail van verschillende middelen’) van die afzonderlijke stoffen, noch naar cocktails met allerlei additieven (bindmiddelen, verdunningsmiddelen et cetera). De redenering (en niet meer dan dat) is daarmee dat als middel ‘A’ getest en goedgekeurd is, en datzelfde geldt voor middel ‘B’ en middel ‘C’, dan zal de cocktail van middel ‘A’, ‘B’ en ‘C’ ook wel goed zijn. Een wetenschappelijke onderbouwing van die redenering ligt, evenwel, niet voor.
Tegen deze achtergrond – en ik schets de achtergrond maar heel in het kort – is bijvoorbeeld op basis van het Europeesrechtelijke voorzorgsbeginsel de rechter (in kort geding) verzocht de betreffende lelieteler per direct te verbieden gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken. De overweging (van de rechter!) daarbij is dat het mogelijk moet zijn om snel actie te ondernemen wanneer er geronde vrees bestaat dat sprake is van een risico op ernstige gezondheidsschade.
Het meest recente vonnis van de rechtbank Limburg van 8 mei jl. is, overigens, zeer lezenswaardig. Een helder vonnis met een duidelijke uitleg waarom de rechter het gevraagde verbod toewijst.
Anders dan de schrijver van het in de inleiding bedoelde stuk doet voorkomen, is dit, als gezegd, niet de eerste uitspraak waarmee milieuschadelijk handelen afgestopt wordt; mijn collega Stef Nuijen stond medio 2023 omwonenden van een lelieteler in Drenthe bij. Beide zaken waren kort geding procedures: kwesties waarin men op korte termijn (doorgaans binnen enkele weken maar, indien noodzakelijk zelfs binnen enkele uren) een partijen bindende beslissing van de rechter tegemoet kan zien.
Dat beide zaken in de kern spelen tussen de specifiek tussen die zaken betrokken partijen (lees: de lelieteler en de omwonenden) is een gegeven. Gegeven is, evenwel, ook dat de overwegingen die medio 2023 tot een verbod hebben geleid, vergelijkbaar zijn met de overwegingen die eerder deze maand tot een verbod hebben geleid. En die overwegingen zullen ook in toekomstige zaken een uitermate relevante rol spelen – en blijven spelen totdat de manier van goedkeuren door de EFSA en het Ctgb daadwerkelijk wijzigt.
Maar dat niet alleen. Inmiddels lijkt zich de situatie voor te doen dat bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen nabij omwonenden, meer dan voorheen een bufferzone (een zogenaamde ‘spuitzone’) gehanteerd wordt – en zelfs dat belangenorganisaties zulks actief adviseren. Ik denk dat daarmee de ‘nuancering’ die in acht genomen zou moeten worden bij dergelijke zaken, niet juist is en dat heel duidelijk sprake is van een ‘uitstraal effect’ van dergelijke procedures.
Moet ik dan een kort geding starten?
Daarmee kom ik bij de volgende rechtsgang, te weten het bestuursrecht. Binnen het bestuursrecht heeft een belanghebbende de mogelijkheid om de overheid – het bevoegde gezag – te vragen ook haar belangen mee te wegen en, op basis van de per 1 januari jl. van kracht zijnde Omgevingswet, de beperkt beschikbare ruimte zó in te vullen, dat de omgeving leefbaar blijft voor iedereen. Ook dit zal ik toelichten.
De Omgevingswet (die per 1 januari jl. in werking is getreden) reguleert alle activiteiten die gevolgen hebben voor de (fysieke) leefomgeving. Tot deze ‘fysieke leefomgeving’ behoren (alle) landschappen, alle natuur, de lucht, bodem en het water en vallen aantastingen van (de gezondheid van) de mens dus onder de zaken die de Omgevingswet reguleert. Voorts zijn in het (op de Omgevingswet gefundeerde) Besluit activiteiten leefomgeving regels opgenomen over milieubelastende activiteiten – en deze regels zijn opgesteld met het oog op (onder meer) het beschermen van de gezondheid.
Dit belang van het beschermen van de gezondheid is, overigens, niet nieuw; in de jurisprudentie is het gezondheidsbelang al lange tijd erkend, bijvoorbeeld in het geval hierop een beroep wordt gedaan in het kader van zogenaamde spuitzones – buffers tussen een agrarisch perceel en aangrenzende kwetsbare objecten waarin geen gebruik mag worden gemaakt van gewasbeschermingsmiddelen.
Relevant (op dit moment en in de geschetste problematiek) is dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen – óók als sprake is van (aanzienlijk) minder intensief gebruik van gewasbeschermingsmiddelen dan bij, bijvoorbeeld, lelieteelt en óók nabij waterwingebieden (ik kom hier nog op terug) – daarmee te zien is als een activiteit die een gevolg heeft voor de (fysieke) leefomgeving. Daarmee is het bepaalde in de Omgevingswet én in het Besluit activiteiten leefomgeving (‘Bal’) van toepassing.
Maar dat niet alleen. De Omgevingswet en het Bal zijn niet de enige (thans relevante) regelingen; naast het Bal zijn er méér en andere regelingen op de Omgevingswet gefundeerd, zijn er lokale omgevingsverordeningen en zijn er lokale omgevingsplannen die een rol van betekenis spelen.
Opgemerkt wordt daarbij dat de Omgevingswet diverse overheden bevoegdheden toekent in het kader van de waarborging van de fysieke leefomgeving; een belanghebbende (een burger) kan zich, aldus, tot de gemeente wenden, maar ook tot de provincie of (zelfs) tot de minister. Ik zal me in dit blog, overigens, beperken tot de gemeente.
De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om een gemeenteraad een zogenaamde ‘maatwerkmaatregel’ vast te (laten) stellen. Dit is een lokale uitwerking van een algemene regel van de rijksoverheid (of de provincie), en houdt in dat een decentraal orgaan (zoals een gemeente) een aanvullende regel vaststelt, die afwijkt van (of voorziet in een aanvulling op) een hogere regel. Relevant is daarbij (opnieuw) het Bal; In het Bal worden diverse categorieën milieubelastende activiteiten opgesomd, waarvoor de Rijksoverheid het noodzakelijk vond om op landelijk niveau regels te stellen, zoals het telen van gewassen in de openlucht en het behandelen van gewassen direct vóór of na de teelt.
Met deze maatwerkregels kan men dus leiden tot het (in de gehele gemeente) hanteren van een bufferzone tussen een agrarisch perceel, en een perceel waarop gewoond wordt (zogenaamde ‘gevoelige functies’). Reden voor een dergelijke bufferzone (hiervoor ook ‘spuitzone’ genoemd) kan dan gelegen zijn in wettelijk beschreven zorgplichten. In het Bal is dit beschreven als de verplichting tot het treffen van alle maatregelen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om schadelijke gevolgen te voorkomen. Het betreft hier dus (ook) een preventieve maatregel; het Europeesrechtelijke voorzorgsbeginsel eist dat een lidstaat géén activiteiten toestaat ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen indien deze schadelijke gevolgen voor de mens en/of de omgeving kunnen veroorzaken.
Deze maatwerkregel is een mogelijkheid die men preventief kan benutten; vóórdat sprake is van schadelijke gevolgen verlangt het Europeesrechtelijke voorzorgsbeginsel dat (in het voorbeeld) de gemeente voorkomt dat die gevolgen zich daadwerkelijk effecturen.
Maar óók als ‘het kwaad al geschied is’ laat de wet de burger niet in de kou staan. De hiervoor genoemde zorgplicht is legt, immers, telkens een verplichting op aan (bijvoorbeeld) de gemeente om te beoordelen óf sprake is van schadelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving en, zo ja, of de hieraan ten grondslag liggende activiteit in redelijkheid moet worden beperkt (of dat men voldoende passende maatregelen neemt, bijvoorbeeld het hanteren van een bufferzone).
Deze verplichting – deze zorgplicht – is een algemeen verbindend voorschrift dat derhalve directe werking heeft richting de burgers. Om die reden kan deze zorgplicht, onder meer doordat deze een aanvulling op algemene regels uit het Bal bevat, bestuursrechtelijk – en in bepaalde gevallen zelfs strafrechtelijk – worden gehandhaafd.
Belangrijk is hierbij het gegeven dat inzichtelijk wordt gemaakt dat de overige regels in het Bal onvoldoende bescherming bieden voor het specifieke belang dat men geschonden acht. In het geval van de realisatie van bufferzones vanwege gebruikte gewasbeschermingsmiddelen, wordt dit belang gevonden in het waarborgen van de gezondheid. De eerder beschreven situatie dat goedkeuring van gewasbeschermingsmiddelen door de EFSA en het Ctgb hiaten bevat en bepaalde gezondheidsrisico’s onvoldoende inzichtelijk zijn, levert dus een reden op voor een verzoek tot handhaving op basis van de genoemde zorgplicht.
Klimaat- en milieuzaken vinden (mede) een basis in Europees recht. Zit daar dan geen mogelijkheid?
Afgelopen januari diende de organisatie Natuur & Milieu een klacht in tegen Nederland bij de Europese Commissie; pas recent werd dit door dit private orgaan bekend gemaakt. Deze stap, aldus Natuur & Milieu, was aangewezen omdat jaren van overleg met het ministerie (de in de aanhef van dit genoemde stuk ‘politiek’) nog altijd niet geleid heeft tot het terugdringen van vervuiling van kwetsbare natuurgebieden (Natura-2000 gebieden) door gewasbeschermingsmiddelen.
In een eerder blog legde mijn collega Stef Nuijen al kort uit waarom deze Natura-2000 gebieden beschermd moeten worden – en dat dit allerminst een vrijblijvende opdracht aan (in dit geval) Nederland is. Anders gezegd: de ‘politiek’ (de Nederlandse overheid) moet zich inspannen om deze kwetsbare natuurgebieden te beschermen.
Gegeven is dat rondom natuurgebieden (en dus ook rondom Natura-2000 gebieden) agrarische bedrijven gevestigd zijn. In het hiervoor genoemde blog van mijn collega werd gewezen op de aanwezigheid van veehouderijen en de (problematische) gevolgen van stikstof op de omgeving. Maar ook met betrekking tot het onderhavige onderwerp (gewasbeschermingsmiddelen) ligt er een opgave voor.
Telers, als gezegd, maken gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. In een aantal gevallen is het gebruik hiervan beperkt (mais); in een aantal gevallen wordt een grote hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen gebruikt (lelieteelt, bollenteelt, pootaardappelen, fruit). Deze gewasbeschermingsmiddelen komen daarmee ook terecht in Natura-2000 gebieden – en ook in waterwingebieden. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen heeft daarmee niet alleen een invloed op de reeds kwetsbare omgeving, maar ook op de kwaliteit van ons drinkwater.
Rondom deze gebieden geldt – grosso modo – dat ongeveer 20 procent van de door de EFSA goedgekeurde stoffen niet toegestaan zijn. Evenwel zijn daarbij óók de kanttekeningen te plaatsen, die ik hiervoor (ten aanzien van civiele kwesties gericht tegen het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij de teelt van lelies) maakte – en lijkt het verbieden van van een beperkt aantal stoffen allerminst tegemoet te komen aan de eisen die, bijvoorbeeld, het zorgvuldigheidsbeginsel stelt.
Ongeveer anderhalf jaar geleden (begin november 2022) werd een motie bij de Tweede Kamer ingediend (en aangenomen) waarin de minister van LN&V opgeroepen wordt het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de buurt van waterwingebieden (grondwaterbeschermingsgebieden) te stoppen. De Tweede Kamer stemde in met deze motie. De minister heeft, overeenkomstig deze oproep, opdracht gegeven om onderzoek te (laten) doen naar de gevolgen van het stoppen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
Tot op heden is er (nog) altijd géén verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen nabij grondwaterbeschermingsgebieden (of zicht daarop) of anderszins een van overheidswege verplichte bufferzone. Het is om die reden dat Natuur & Milieu geen andere mogelijkheid ziet dan zich, vanwege een gestelde (en aanhoudende) overtreding van Europese regelgeving, tot de Europese Commissie te wenden.
Conclusie
Eén zwaluw maakt nog geen zomer – en de gedachte dat één kort geding procedure niet (direct) leidt tot een duurzamer beleid is weinig omstreden. Wat, evenwel, wél vastgesteld kan worden, is dat de wijze waarop gewasbeschermingsmiddelen getest en goedgekeurd worden, de mens en omgeving (apert) onvoldoende beschermen. Helder is dat onvoldoende rekening gehouden wordt met (bijvoorbeeld) het risico op neurodegeneratieve ziektes bij (direct) omwonenden en dat de kosten voor het zuiveren van ons drinkwater hoger en hoger worden. Duidelijk is ook dat zónder burgers (belanghebbenden) en organisaties die de (juridische) aandacht hiervoor blijven vragen, beleid niet (nauwelijks) wijzigt.
De oplossing is dus niet eenvoudig – maar de mogelijkheden om schadelijke gevolgen voor mens en omgeving ter beoordeling aan een onafhankelijke rechter voor te leggen zijn talrijk. Óf in een specifiek geval het voeren van een kort geding procedure te verkiezen is boven een verzoek aan de gemeente tot handhavend optreden, dan wel of een verzoek tot het vaststellen van een maatwerkregel aangewezen is, zal van geval tot geval verschillen.
De advocaten van IJzer Advocaten kunnen deze afweging samen met u maken. En we beloven u niet dat daarmee een snelle, gemakkelijke oplossing bereikt kan worden, maar wel dat we een heldere gedachte hebben over hoe wet- en regelgeving in te zetten is om schadelijke gevolgen voor mens en omgeving aan te pakken.