Het komt regelmatig voor dat personen of bedrijven/ontwikkelaars die een omgevingsvergunning voor een bouwproject hebben verkregen, hieraan niet direct uitvoering kunnen geven. Bijvoorbeeld vanwege onvoorziene omstandigheden. Als langere tijd geen uitvoering aan de vergunning gegeven wordt, kunnen burgemeester en wethouders deze intrekken. In welke gevallen kunnen burgemeester en wethouders dat doen? En welke voorwaarden gelden hiervoor? En wat kun je als vergunninghouder doen om intrekking te voorkomen? Advocaat ruimtelijke omgeving en bouw Bart van Hoof geeft tekst en uitleg.
Soorten intrekking
In het bestuursrecht/omgevingsrecht wordt bij de intrekking van vergunningen een onderscheid gemaakt tussen twee soorten intrekking: 1) intrekking als vorm van sanctie/bestraffing, en 2) intrekking om redenen van doelmatigheid of andere redenen (restcategorie).
Bij de eerste categorie valt te denken aan handelen in strijd met de omgevingsvergunning of andere wet- en regelgeving. Of wanneer de vergunning blijkt te zijn verleend op basis van een onjuiste of onvolledige opgave van gegevens door de vergunninghouder. Het intrekken van de omgevingsvergunning geldt dan als een soort sanctie/bestraffing vanwege het onrechtmatige handelen van de vergunninghouder.
Onder de tweede categorie/restcategorie valt te denken aan intrekking op verzoek van de vergunninghouder. De achterliggende gedachte van zo’n intrekkingsverzoek is meestal dat de vergunninghouder niet langer van plan is uitvoering te geven aan de verleende omgevingsvergunning, en door deze te laten intrekken (een deel van) de betaalde leges kan terugkrijgen. Verder kan worden gedacht aan intrekking vanwege de (eerdere) intrekking van een met het bouwproject samenhangende vergunning voor een wateractiviteit, en intrekking op grond van een Bibob-onderzoek.
Ook de intrekking van een omgevingsvergunning op grond van tijdsverloop valt onder de tweede categorie. Deze vorm van intrekking is dus niet bedoeld als sanctie of straf, maar om redenen van doelmatigheid.
Intrekken op grond van tijdsverloop
De wet bepaalt dat het bevoegd gezag – in veel gevallen burgemeester en wethouders – een omgevingsvergunning kan intrekken als gedurende een jaar of een in de vergunning bepaalde langere termijn geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning (artikel 5.40 lid 2 aanhef en onder b van de Omgevingswet).
Burgemeester en wethouders mogen een verleende omgevingsvergunning dus pas intrekken als cumulatief aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- Er dienen gedurende ten minste een jaar vanaf datum vergunningverlening geen activiteiten te zijn verricht waarbij gebruik is gemaakt van de vergunning. Als in de vergunning een termijn van langer dan een jaar is opgenomen, geldt deze langere termijn. De toepasselijke termijn gaat in principe steeds weer opnieuw lopen vanaf het moment dat er weer activiteiten zijn verricht waarbij gebruikgemaakt wordt van de vergunning. Maar let op: het is juridisch mogelijk om een omgevingsvergunning gedeeltelijk in te trekken, bijvoorbeeld voor bepaalde onderdelen van de vergunning. Het is dus denkbaar dat een vergunning wordt ingetrokken voor díe onderdelen ten aanzien waarvan langdurig (ten minste een jaar) geen activiteiten verricht zijn.
- Burgemeester en wethouders dienen te kunnen motiveren/onderbouwen wáárom zij het juist en redelijk vinden om de omgevingsvergunning in te trekken. De wettelijke bepaling geeft burgemeester en wethouders een keuze: zij kunnen ervoor kiezen de vergunning in te trekken (als voldaan is aan de voorwaarde van het tijdsverloop), maar zij kunnen er ook voor kiezen dat niet te doen. Die vrije keuzemogelijkheid heeft tot gevolg dat burgemeester en wethouders het (goed) moet kunnen motiveren/onderbouwen als zij kiezen voor intrekking, zeker nu de gevolgen daarvan vergaand kunnen zijn voor de vergunninghouder. Hierbij dient een belangen- en evenredigheidsafweging te worden gemaakt, waarbij het algemeen/maatschappelijk belang van doelmatigheid dient te worden afgewogen tegen de belangen van de vergunninghouder. En tegen mogelijke andere belangen, bijvoorbeeld het maatschappelijk belang van woningbouw.
- Een derde voorwaarde kan aanwezig zijn als burgemeester en wethouders beleidsregels hebben opgesteld voor de uitoefening van hun intrekkingsbevoegdheid. Meestal gaat het dan om beleidsregels waarin zij een invulling geven aan de tweede voorwaarde hiervoor. Burgemeester en wethouders geven dan bijvoorbeeld aan in welke specifieke gevallen zij gebruik zullen maken van de intrekkingsbevoegdheid, en in welke gevallen niet. Of met welke omstandigheden zij wel of geen rekening zullen houden bij de beoordeling. Als beleidsregels zijn vastgesteld, geldt als uitgangspunt dat burgemeester en wethouders conform dat beleid dienen te handelen. Tenzij zij goede redenen hebben om hiervan in dit specifieke geval af te wijken, en dit ook goed kunnen motiveren/onderbouwen.
Hoe kan ik een intrekking voorkomen?
Het antwoord op deze vraag lijkt eenvoudig: bouwen, en continue doorgaan met bouwen.
In veel gevallen kan het ook zo eenvoudig zijn. Zolang de initiatiefnemer vanaf de vergunningverlening maar continue doorgaat met zijn bouwwerkzaamheden, ontstaat er voor de gemeente geen bevoegdheid om de vergunning op grond van tijdsverloop in te mogen trekken. Met name voor de relatief kleinere bouwprojecten, waarbij het aantal betrokkenen/belanghebbenden beperkt is, is continue doorbouwen doorgaans een goede en praktische manier om intrekking te voorkomen.
Toch hoeft het in de praktijk niet zo eenvoudig te zijn, zeker niet bij de grotere bouwprojecten. Er kunnen allerlei omstandigheden zijn waardoor de bouw niet van de grond komt, of na de eerste werkzaamheden stil komt te liggen. Te denken valt aan externe omstandigheden/factoren zoals bezwaar- en beroepsprocedures, die het voor de ontwikkelaar (financieel) onzeker/risicovol maken om aan te vangen met de bouw. Of aan onderlinge juridische verhoudingen/contracten die te respecteren zijn bij een verbouwing, zoals bestaande huurovereenkomsten en erfdienstbaarheden.
Maar gedacht kan ook worden aan andere, meer interne omstandigheden, zoals de noodzaak van aanvullende (omgevings)vergunningen om daadwerkelijk met de bouw te kunnen beginnen (of door te kunnen gaan), financiële onzekerheden bij de initiatiefnemer en onvoorziene omstandigheden (bijvoorbeeld een medische noodsituatie bij de ontwikkelaar). In deze gevallen is het raadzaam om tóch zoveel mogelijk en continue door te gaan met de (ver)bouwwerkzaamheden, om daarmee te voorkomen dat een intrekkingsbevoegdheid ontstaat. Of om in ieder geval met enige regelmaat uitvoering te geven aan (onderdelen van) de omgevingsvergunning. Houd er hierbij rekening mee dat een omgevingsvergunning ook gedeeltelijk kan worden ingetrokken!
Daarnaast is het raadzaam om als ontwikkelaar/initiatiefnemer bezig en betrokken te blijven bij het bouwproject. De intrekkingsbevoegdheid ontstaat volgens de wet als ten minste een jaar ‘geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning‘. De vraag hierbij speelt of met een ‘activiteit’ enkel fysieke bouwactiviteiten (‘de schop in de grond’) worden bedoeld, of dat hier ook andere activiteiten onder kunnen vallen. Denk bijvoorbeeld aan het verrichten van onderzoeken voor de uitvoering van de vergunning en/of voor de aanvraag van nieuwe/bijhorende vergunningen. Of het planmatig bezig blijven met het bouwproject (offertes opvragen etc.). Al met al is het raadzaam om al in een vroeg stadium actief bezig te zijn met de eigen rechtspositie, zeker als wordt verwacht dat het nog wel enige tijd duurt voordat begonnen wordt met de bouw, of als voorzien wordt dat de bouw enige tijd zal stilliggen. Hiermee kan én worden geprobeerd te voorkomen dat een bevoegdheid tot (gedeeltelijke) intrekking ontstaat, én een betere rechtspositie in eventuele latere juridische procedures worden gecreëerd.
Zienswijze voornemen intrekking
Als een gemeente van plan is om een verleende omgevingsvergunning in te gaan trekken, is zij verplicht om de vergunninghouder van dit voornemen vooraf in kennis te stellen, en de vergunninghouder in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Tenzij u het als vergunninghouder eens bent met het intrekkingsvoornemen, adviseren wij u in alle gevallen van de mogelijkheid een zienswijze gebruik te maken. Met een goede zienswijze kan in veel gevallen worden voorkomen dat burgemeester en wethouders daadwerkelijk overgaan tot intrekking van de vergunning.
Een zienswijze kan mondeling of schriftelijk worden ingediend. Wij adviseren doorgaans om zienswijzen schriftelijk in te dienen, zodat achteraf geen discussie kan bestaan over de zienswijze die u naar voren heeft gebracht. U heeft het recht de zienswijze zelf naar voren te brengen (uw eigen belangen te behartigen), maar vanwege de juridische complexiteit en de veelal aanzienlijke belangen die op het spel kunnen staan, adviseren wij de zienswijze namens u op te laten stellen en in te laten dienen door een advocaat omgevingsrecht / ruimtelijk bestuursrecht of jurist. Als omgevingsrecht advocaat gespecialiseerd in de intrekking en wijziging van omgevingsvergunningen ben ik u hierbij graag van dienst.
Bezwaar en voorlopige voorziening
Gaat de gemeente of andere instantie ondanks uw zienswijze tóch over tot de intrekking van de omgevingsvergunning?
Dan kunt u hiertegen bezwaar maken. Bezwaar maken doet u bij de gemeente of andere instantie die het intrekkingsbesluit genomen heeft. Ook voor bezwaar- en beroepsprocedures geldt dat u hierin uw eigen belangen mag behartigen, maar dat wij adviseren u te laten bijstaan door een deskundig advocaat. Dit – opnieuw – vanwege de veelal serieuze financiële belangen die op het spel kunnen staan en de juridische complexiteit. Bij de meeste gemeenten in Nederland zal uw bezwaarschrift in behandeling worden genomen door een externe bezwaarschriftencommissie. Deze commissies bestaan meestal uit omgevingsrechtadvocaten of -juristen die niet werkzaam zijn voor de betreffende gemeente.
Een procesrechtelijke complexiteit is dat het instellen van bezwaar het intrekkingsbesluit niet schorst. Anders gezegd: tijdens de bezwaarprocedure blijft de omgevingsvergunning ingetrokken, en mag u het bouwproject niet continueren. Hierdoor kan de paradoxale situatie ontstaan dat het bouwproject nóg meer vertraging oploopt, mogelijk terwijl u volgens uw planning nét weer (enige) voortgang met project wilde gaan maken. In deze gevallen kan het aanvragen van een voorlopige voorziening bij de rechtbank uitkomst bieden. Als de voorlopige voorziening wordt toegewezen, zal in de meeste gevallen het intrekkingsbesluit tijdelijk geschorst worden, zodat de (ver)bouwwerkzaamheden gedurende de bezwaarprocedure mogen worden gecontinueerd.
Deze procedures hebben eigenlijk al vanaf het moment van het voornemen tot intrekking van de gemeente het risico in zich dat – uiteindelijk – de omgevingsvergunning ingetrokken is en blijft. In dat geval worden de reeds verrichte bouwwerkzaamheden juridisch geacht te zijn verricht zónder toereikende juridische grondslag. Oftewel onrechtmatig. In de meest vergaande situatie kan het zo zijn dat deze werkzaamheden zullen moeten worden teruggedraaid/hersteld, oftewel dat de situatie dient te worden hersteld naar de oude situatie. Zo’n vaart hoeft het echter niet te lopen. Ook na de intrekking van een omgevingsvergunning kunnen er nog voldoende mogelijkheden zijn om tot een aanvaardbare oplossing te komen. Ook hierbij raden wij u aan u goed te laten adviseren en bijstaan door een specialist.
Lever uiterlijk in bezwaar alle stukken aan!
Vanwege de werking van het bestuursprocesrecht is de bezwaarfase een belangrijk moment voor een partij die wordt geconfronteerd met de intrekking van een omgevingsvergunning. In latere beroepsprocedure bij de rechtbank en Raad van State wordt namelijk beoordeeld of burgemeester en wethouders met de beslissing op bezwaar een juiste beslissing hebben genomen. Het ná deze beslissing op bezwaar nog aanleveren van stukken heeft dus weinig toegevoegde waarde.
Als advocaat intrekking omgevingsvergunning adviseer ik daarom veelal om al bij de zienswijze, of uiterlijk in bezwaar, álle gegevens en documenten aan te leveren die het standpunt van de vergunninghouder kunnen ondersteunen. Op deze manier kun je niet alleen in een vroeg stadium proberen te voorkomen dat daadwerkelijk tot intrekking wordt overgegaan, maar loop je ook niet het risico dat gegevens en documenten niet meegenomen zullen worden in de beoordeling.
Beoordelingskader intrekkingsbevoegdheid
Hoe wordt nu beoordeeld of burgemeester en wethouders de verleende omgevingsvergunning wel of niet terecht hebben ingetrokken?
Hiervoor is al uitgelegd onder welke voorwaarden een eenmaal verleende omgevingsvergunning mag worden ingetrokken. Op basis van deze voorwaarden zal in de eerste plaats bepaald moeten worden of een bevoegdheid tot intrekking voor de gemeente ontstaan is. Oftewel: is voldaan aan de ‘harde’ norm dat gedurende ten minste een jaar vanaf vergunningverlening geen activiteiten zijn verricht waarbij gebruikgemaakt is van de vergunning? Als het antwoord op deze vraag ‘nee’ luidt, dient te worden vastgesteld dat een intrekkingsbevoegdheid ontbreekt, en dat het intrekkingsbesluit geen stand kan houden.
Als het antwoord op deze vraag ‘ja’ luidt, dient vervolgens te worden nagegaan of voldaan is aan de ‘zachte’ norm van de vrije bevoegdheid tot intrekking en eventueel hiervoor opgesteld beleid. Bij deze beoordeling kunnen een veelheid aan belangen en factoren een rol spelen. In ieder geval van belang zijn factoren die gelegen zijn binnen de sfeer van het gemeentebestuur. Denk hierbij aan de motivering/onderbouwing die burgemeester en wethouders ten grondslag leggen aan (het voornemen tot) intrekking en het eventueel hiervoor opgesteld beleid. Ook van belang zijn factoren die gelegen zijn binnen de sfeer van de vergunninghouder/ontwikkelaar. Vaste jurisprudentie/rechtspraak laat zien dat bij deze factoren grofweg een onderscheid kan worden gemaakt in twee categorieën:
1) Het procesverloop tot aan het intrekkingsvoornemen. Is de vergunninghouder in staat om valide/geldige rechtvaardigingsgronden aan te dragen voor het gedurende langere tijd stilliggen van het bouwproject? Zo ja, dan dienen deze rechtvaardigingsgronden te worden meegenomen in de beoordeling, oftewel in de belangen- en evenredigheidsafweging.
2) Het procesverloop vanaf het intrekkingsvoornemen. Is de vergunninghouder in staat om voldoende aannemelijk te maken dat hij binnen afzienbare en aanvaardbare tijd alsnog aan te vangen met de werkzaamheden of de werkzaamheden te continueren? Zo ja, dan dienen ook deze omstandigheden te worden betrokken in de afweging van belangen.
Vanwege de vrije bevoegdheid van burgemeester en wethouders om een vergunning in te trekken als voldaan is aan de ‘harde’ norm van minstens een jaar, zal een rechter de keuzes die het bevoegd gezag maakt beperkt toetsen. De rechter gaat niet op de stoel van het gemeentebestuur zitten, maar beoordeelt met inachtneming van de hiervoor besproken zaken óf het gemeentebestuur redelijkerwijs en rechtmatig de keuze heeft kunnen maken om de omgevingsvergunning in te trekken.
Advocaat intrekking omgevingsvergunning
Wordt u als initiatiefnemer, ontwikkelaar, aannemer of in andere hoedanigheid geconfronteerd met de intrekking van een omgevingsvergunning? Of een voornemen daartoe? Wacht dan niet af, en neem contact met mij op. Ik sta u graag te woord om met u te bespreken hoe hiermee om te gaan, en welke stappen u in uw specifieke situatie het beste kunt nemen om daadwerkelijke intrekking te voorkomen. Zodat u door kunt gaan met waar u goed in bent: bouwen. Ik ben als advocaat omgevingsrecht en bouwrecht werkzaam bij IJzer Advocaten, een advocatenkantoor in Nijmegen. Wij kunnen u bijstaan in kwesties in heel Nederland, dus bijvoorbeeld ook in Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Den Haag, Delft, Groningen, Maastricht, Eindhoven, Breda, Tilburg, Leeuwarden, Almere, Amersfoort, Zwolle, Middelburg en Leiden.
Bart van Hoof is bereikbaar via telefoonnummer 024 – 30 30 365 of 06 – 41 56 51 34. Per e-mail is hij bereikbaar via bart@ijzeradvocaten.nl. IJzer Advocaten Nijmegen Arnhem.