Van de overheid mag u verwachten dat besluiten genomen worden in het algemeen belang. Daarmee is, echter, niet uitgesloten dat burgers tóch schade lijden door dit besluit. Niet uitgesloten is dan dat de overheid de schade (of een deel daarvan) moet vergoeden. Dit heet nadeelcompensatie of planschade als het gaat om schade veroorzaakt door het wijzigen van een bestemmingsplan.
Juridisch kader
Nadeelcompensatie is een versnipperd leerstuk. Het recht op nadeelcompensatie is op verschillende manieren tot stand gekomen. Gewezen wordt op de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, die zorgt voor een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht. Deze wijziging (die, overigens, nog niet van kracht is, regelt het onderwerp nadeelcompensatie op, kort gezegd, hoofdlijnen. Zodra het nieuwe deel van de Algemene wet bestuursrecht in werking treedt, biedt dit een algemene basis waarbij het besluit om schadevergoeding uit te keren direct op de wet gebaseerd kan worden.
Daarnaast zijn er verschillende bijzondere wetten en regelingen opgesteld door de Rijksoverheid, maar ook door bijvoorbeeld gemeentes (zogenaamde ‘lokale overheden’). Dergelijke regelingen zien, bijvoorbeeld, op het bieden van compensatie als een snelweg aangepast wordt. Tot slot wijs ik in dit kader op de invloed van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.
Planschade?
Hoewel het leerstuk ‘nadeelcompensatie’ heet, wordt voor schade die veroorzaakt wordt door (wijzigingen van) bestemmingsplannen, de term ‘planschade’ gebruikt. Ter zake is een regeling opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening. Bestemmingsplannen hebben een grote invloed op de omgeving. Ze kunnen ontwikkelingen toestaan, die wellicht goed zijn voor de ruimtelijke ordening en het algemeen belang, maar voor bepaalde burgers nadeel opleveren. De Wet ruimtelijke ordening stipuleert dat Burgemeester en wethouders aan iemand die schade lijdt (of zal lijden) in de vorm van (onder meer) inkomensderving of waardevermindering een tegemoetkoming toekennen, als de betreffende burger aangeeft dat hij diens schade vergoed wil zien (‘op aanvraag’) én slechts voor zover de schade redelijkerwijze niet (volledig) voor rekening van die betreffende burger komt (of die burger tegen deze schade verzekerd is).
Soorten schade
Er kunnen verschillende soorten schade optreden. Het kan gaan om directe schade, als het gewijzigde bestemmingsplan de mogelijkheden van een eigenaar beperken. Denkbaar is in dat kader dat een gebouw niet meer als woonruimte te gebruiken is. Schade kan ook indirect zijn, bijvoorbeeld als het bestemmingsplan in de nabijheid van iemands perceel of gebouw ontwikkelingen mogelijk maakt die een ongunstige invloed op de omgeving hebben. Tenslotte is er nog zogenaamde ‘schaduwschade’, dit kan ontstaan door negatieve gevolgen van een bestemmingsplan dat nog in ontwikkeling is. Alleen directe en indirecte schade kunnen voor een schadevergoeding in aanmerking komen; alleen inkomensderving of een vermindering van de waarde van onroerende zaken kunnen (in beginsel) worden vergoed.
Normaal maatschappelijk risico
De Wet ruimtelijke ordening bepaalt voorts dat schade binnen het zogenaamde ‘normaal maatschappelijk risico’ voor rekening van de aanvrager blijft. Dit betekent dat een deel van de schade wordt níet vergoed wordt. Reden daarvoor is de gedachte dat iedereen het risico heeft te aanvaarden dat de ruimtelijke ordening in zijn omgeving verandert. Alleen de schade hóger dan dit (normaal maatschappelijk) risico wordt bestempeld als onevenredig en komt, daarmee, voor vergoeding in aanmerking. In de Wet ruimtelijke ordening is vooraleerst een drempelwaarde opgenomen van 2% van de schade. Dit is een minimum forfait en geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om een planschadevergoeding.
Ik zal dit uitleggen aan de hand van een voorbeeld. Als, bijvoorbeeld, sprake is van een waardevermindering van een woning, dan wordt de waarde van die woning als uitgangspunt genomen. Een taxateur kan beoordelen wat de waarde vóór het gewijzigde bestemmingsplan was en wat de waarde na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is. Als sprake is van een verschil van 2% of minder, dan hebt u géén recht op een planschadevergoeding.
Let op: soms blijft de schade volledig (!) voor rekening van de aanvrager. Met name van belang hierbij is de term ‘risicoaanvaarding’. Van ‘risicoaanvaarding’ is sprake u geen bezwaar hebt gemaakt tegen het bestemmingsplan dat de schade veroorzaakt heeft.
Planologische vergelijking
De gestelde schade moet voorts het gevolg zijn van het nieuwe – gewijzigde – bestemmingsplan. Om vast te stellen hoe hoog de schade is, wordt een vergelijking gemaakt tussen de (planologische) oude situatie (dus vóór het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan) en de (planologische) nieuwe situatie (dus vanaf het inwerking treden van het nieuwe bestemmingsplan). De hoogste bestuursrechter (de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State) oordeelde hierover dat ‘niet de feitelijke situatie van belang is, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of die verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Anders gezegd: binnen deze vergelijking is niet relevant welk concreet gebruik iemand van een perceel maakte, maar welk gebruik iemand van een perceel kón maken. Die – hypothetische – situatie is te vergelijken met de nieuwe situatie.
Doorkijk naar de toekomst
Naar verwachting treedt de Omgevingswet 1 januari 2022 in werking. Hierin is in hoofdstuk 15 een regeling over nadeelcompensatie opgenomen. Op grond van de Omgevingswet moeten alle gemeentes een omgevingsplan vaststellen. In het omgevingsplan wordt alles geregeld dat over de fysieke leefomgeving gaat. Alle bestemmingsplannen worden ook in het omgevingsplan opgenomen. Daarom geldt vanaf dát moment de nadeelcompensatieregeling uit de Omgevingswet bij schade door de plannen van de gemeente over het inrichten van de fysieke leefomgeving.
Omgevingsplan
Omgevingsplannen zullen globaler worden opgesteld dan we nu van bestemmingsplannen zijn gewend. Ook heeft een omgevingsplan een bredere toepassing, naast concrete regels over bouwen en grondgebruik, zijn er ook regels voor vergunningplichtige activiteiten in de fysieke leefomgeving, zoals het kappen van bomen of het maken van een uitweg.
Schadeveroorzakend besluit
Vooral voor de activiteiten waarvoor een vergunning nodig is, zal pas geschat kunnen worden wat de omvang van de schade is zodra iemand een vergunning aanvraagt. Dan wordt pas duidelijk wat de concrete plannen zijn. De omgevingswet heeft voor deze gevallen bepaald dat de omgevingsvergunning als schadeveroorzakend besluit wordt aangemerkt. Er wordt dan een vergelijking gemaakt met de situatie direct voor en na het tijdstip waarop de vergunning wordt verleend of gewijzigd. Het kan ook voorkomen dat er vergunningvrij kan worden gebouwd of voor een activiteit alleen een melding moet worden gedaan. In die gevallen is het omgevingsplan zelf het schadeveroorzakend besluit. Het moment waarop de schade intreedt is dan wanneer de melding is gedaan of wanneer met de activiteit is begonnen.
Risicoaanvaarding op grond van de Omgevingswet
Op grond van de nadeelcompensatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht blijft schade voor rekening van de aanvrager indien hij het risico op ontstaan van die schade heeft aanvaard. De Omgevingswet bevat een belangrijke uitzondering hierop. Nu de omgevingsplannen globaler worden is het bij de vaststelling daarvan nog niet duidelijk van welke mogelijkheden uit het plan gebruik gemaakt zullen worden. Hierdoor is het schademoment verlegd, zoals hierboven besproken, maar is ook een bepaling opgenomen dat de koper van een pand het risico niet aanvaard als hij aankoopt na vaststelling van het omgevingsplan. Hierdoor loopt een verkoper van een huis geen onnodig nadeel omdat de verschillende mogelijkheden die het omgevingsplan biedt bij de vaststelling van de koopprijs buiten beschouwing gelaten kunnen worden. Voor de passieve risicoaanvaarding is een uitwerking gegeven in de Omgevingswet. Hierin staat wanneer de benadeelde het risico in elk geval wél heeft aanvaard en er dus geen schadevergoeding zal volgen. Volgens de wetgever heeft deze uitwerking tot doel ‘om de voorspelbaarheid en inzichtelijkheid te verbeteren wanneer passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen’.
Normaal maatschappelijk risico op grond van de Omgevingswet
Een andere belangrijke wijziging in de Omgevingswet ten opzichte van de planschaderegeling in de Wet ruimtelijke ordening betreft het normaal maatschappelijk risico. In de Wet ruimtelijke ordening is, als gezegd, bepaald dat het normaal maatschappelijk risico 2% is van de waarde van de onroerende zaak. In de Omgevingswet is het wettelijk forfait voor het normaal maatschappelijk risico verhoogd naar 5%. Het gaat daarbij om in ieder geval 5%; het percentage kan dus ook nog hoger worden. Wel geldt dan een zwaardere motiveringseis voor het bevoegd gezag. Volgens de wetgever draagt het stellen van dit percentage bij aan de rechtszekerheid en aan de voorspelbaarheid van de uitkomst van de nadeelcompensatieprocedure en een gelijke toepassing van het normaal maatschappelijk risico. Door de formulering van de wettekst met in ieder geval kan er echter gewoon worden afgeweken. In de Wet ruimtelijke ordening is met dezelfde formulering gewerkt en wordt er ook regelmatig van het percentage afgeweken. Zo draagt het dus niet per se bij aan de rechtszekerheid, maar lijkt het vooral ‘slechts’ een hoger percentage.
Advocaat bestuursrecht
Wordt u geconfronteerd met een bestemmingsplan met een nadelige invloed op de waarde van uw woning of grond? Of wilt u weten wat u kunt doen als het bestemmingsplan nog in voorbereiding is? Neem dan gerust contact op met IJzer Advocaten in Nijmegen. U kunt bij ons terecht met uw vragen over planschade, bestemmingsplannen en andere bestuursrechtelijke kwesties.