Na een zomer vol overleg, discussie, protesten en onzekerheid, heeft stikstofbemiddelaar Remkes op 5 oktober 2022 eindelijk zijn langverwachte rapport over het stikstofvraagstuk gepubliceerd. In het rapport presenteert Remkes diverse maatregelen om de problemen rondom stikstof, die al sinds 2019 (!) een groot deel van Nederland in onzekerheid hebben gestort, het hoofd te bieden. De hardst getroffenen door de stikstof-onzekerheid zijn de Nederlandse boeren. Met name de boeren met locaties nabij Natura 2000-gebieden, zitten al sinds 2019 met veel – en ook grote – vragen over de toekomst van hun bedrijven (en in het verlengde daarvan: hun families en gezinnen). Het rapport van Remkes beoogde om ook deze groep enige houvast te bieden, door een aantal maatregelen aan te dragen die de stikstofcrisis nu eindelijk (deels) moeten gaan bezweren. Één van de meest in het oog springende maatregelen is de uitgesproken wens om binnen één jaar, althans op een korte termijn, ongeveer 500 tot 600 piekbelasters uit onder meer de agrarische sector te verwijderen of op te kopen. Dit roept echter twee vragen op: 1) is dit opkopen en verwijderen van deze piekbelasters mogelijk?, en 2) zet het verwijderen van deze piekbelasters ook daadwerkelijk enige zoden aan de dijk?
Welke mogelijkheden tot verwijdering bestaan er?
Het uitkopen van piekbelasters is een van de speerpunten van het plan van Remkes. Binnen een afzienbare termijn moeten deze 500 tot 600 belasters worden verwijderd of worden verplaatst, om zo de stikstofuitstoot op de gevoelige Natura 2000-gebieden terug te dringen. Het rapport van Remkes laat zich echter niet nadrukkelijk uit over de manier waarop deze piekbelasters moeten worden verwijderd. De vraag is nu wat de bestaande opties in deze situatie zijn. Als advocaat onteigening en contracteren met de overheid zal ik de bestaande opties onderstaand uiteenzetten.
1. Vrijwillige uitkoop
Allereerst kan de politiek besluiten om een nieuwe, vrijwillige uitkoopregeling te creëren, of een bestaande uitkoopregeling voort te zetten. Dit is een vrij eenvoudige en ‘rechttoe, rechtaan’ oplossing van het probleem. De piekbelasters ontvangen van de staat een geldelijke vergoeding voor het stoppen met hun bedrijven. Wanneer dat gebeurt, betaalt de staat voor het verminderen van de stikstof-uitstoot. Er wordt, in dat geval, immers betaald om te stoppen met een stikstof-uitstotende activiteit.
Deze optie kent echter twee grote nadelen. Allereerst kan een vrijwillige uitkoop enkel en alleen gebeuren op vrijwillige basis. Een agrariër of ondernemer die zijn bedrijf niet wenst te verkopen, kan de regeling eenvoudig weigeren. Gezien boeren in een flink aantal gevallen een familieberoep kan worden genoemd, zit er ook een emotioneel en gevoelscomponent verbonden aan de bedrijven van de piekbelasters. Het is daarmee niet uitgesloten dat een (flink) aantal bedrijven zal weigeren om te vertrekken, waardoor het succes van de vrijwillige uitkoop verre van gegarandeerd is.
Daarbij is het voor de politiek niet mogelijk om een zeer aantrekkelijke vrijwillige uitkoopregeling te creëeren, waarbij meer dan de daadwerkelijke waarde van het bedrijf wordt uitgekeerd. Dit is direct het tweede nadeel van de route van vrijwillige uitkoop. Wanneer de vergoeding voor vrijwillige uitkoop te groot wordt, is de kans aanwezig dat de vergoeding voor de piekbelaster moet worden beschouwd als staatssteun. Het uitkeren van staatssteun is via Europees recht aan zeer strakke banden gelegd. Een bedrijf of onderneming, óók een agrarisch bedrijf, mag geen gelduitkering of ander geldelijk voordeel ontvangen van de nationale overheid, als dat kan leiden tot een verstoring van de Europese markt. Het is heel goed te betogen dat, wanneer bepaalde locaties van grote boerenbedrijven worden opgekocht voor bedragen die hoger zijn dan de marktwaarde, deze bedrijven een groot financieel voordeel ontvangen. Zij ontvangen een forse uitkering terwijl een boer die ver van een natuurgebied is gelegen, deze niet ontvangt. De boer die gebruik kan maken van de uitkoopregeling heeft op dat moment ineens extra voordelen. Zo kan deze boer met het verkregen geld bijvoorbeeld nieuwe investeringen doen, of een ander bedrijf opkopen en zo zijn productie verhogen en zijn prijzen verlagen. Om dit soort oneerlijke gevolgen voor de markt te voorkomen, is het in principe verboden op staatssteun te bieden. Het gevolg van deze regels is dat de overheid, in het kader van de uitkoopregelingen, nooit meer kan bieden dan de marktwaarde van de boerenbedrijven. Van een aanzienlijke pot met geld is dan ook waarschijnlijk geen sprake bij deze eerste optie. Indien de overheid – ondanks de staatssteunregels – tóch meer biedt dan de marktwaarde, dan is dat een probleem voor de burger. De burger zal dan, wanneer Europa oordeelt dat sprake is van staatssteun, het geld (mogelijk jaren later) alsnog ineens terug moeten betalen. De boer of ondernemer wordt dan blij gemaakt met een dode mus.
Tenslotte moet goed worden nagedacht over de gevolgen van dergelijke uitkoopregelingen. Er zal een manier moeten komen om na de uitkoopregeling zeker te stellen dat de boer of ondernemer die akkoord is gegaan met de uitkoop, niet gewoon opnieuw begint met zijn bedrijf. Voorop staat immers dat het iedereen vrijstaat om een vergunning aan te vragen voor de start van een nieuw stikstofproducerend bedrijf, of een bestaand bedrijf in de buurt over te nemen. In dergelijke gevallen zou het probleem enkel worden verplaatst. De uitkoopregeling wordt dan eenvoudigweg verspild. Er zullen dus, bij de uitkoopregeling, ook maatregelen moeten worden genomen om de ontvanger van de regeling te weerhouden van het starten van een nieuw stikstofbelastend bedrijf.
Kortom, de uitkoopregeling kent een paar grote mitsen en maren. De regeling kan slechts de marktwaarde behelzen, en deze waarde is gezien de emotionele band met het beroep of bedrijf, waarschijnlijk niet genoeg om tot beëindiging over te gaan. Daarbij moet worden vastgesteld dat voorgaande uitkoopregelingen verre van succesvol zijn geweest. Het is dan nog maar de vraag of de vrijwillige uitkoop daadwerkelijk zoden aan de dijk zal zetten. Als u advies wenst te ontvangen met betrekking tot één van de aan stikstof gerelateerde opkoopregelingen en uitkoopregelingen, kunt u niettemin altijd contact opnemen met mij, advocaat onteigening en uitkoopregelingen, of een van mijn advocaat-kantoorgenoten.
2. Vrijwillige verplaatsing
Een tweede optie is de vrijwillige verplaatsing van piekbelasters. Wanneer een piekbelaster op een andere locatie kan worden ondergebracht, kan dit de stikstofdepositie op de gevoelige Natura 2000-gebieden terugdringen. Dit levert echter een nieuw probleem op, dat kan worden samengevat door de volgende vraag te stellen: waar naartoe dienen de piekbelasters te worden verplaatst?
Gezien de grootte van ons land, zijn er niet veel opties voor verplaatsing. Nederland kent een groot netwerk aan Natura 2000-gebieden, terwijl stikstof tegelijkertijd vele tientallen kilometers verder neerslaat. Wanneer alle Natura 2000-gebieden, tezamen met zones van tientallen kilometers daar omheen, al zijn uitgesloten als vestigingslocatie, wordt een groot deel van Nederland bij voorbaat weggestreept. Vervolgens moet ook afstand worden gehouden tot diverse wateroppervlakten, aangezien in 2027 moet worden voldaan aan de Kaderrichtlijn Water. Deze Kaderrichtlijn houdt in dat de kwaliteit van het water, net zoals dat van de Natura 2000-gebieden, beschermd moet worden. Stikstof heeft ook op deze gebieden een negatief effect, waardoor het verstandig is om de piekbelasters weg te houden bij waterlichamen. Verder moet, vanwege onder meer geuroverlast en (onder meer) endotoxine, een afstand tot bewoond gebied in acht worden genomen. Hierbij is bijvoorbeeld de Wet geurhinder en veehouderij en de daarin opgenomen voorschriften belangrijk. Al met al kan dus zeer snel een ontzettend groot deel van Nederland worden uitgesloten als verplaatsingsgebied.
Daarbij is het maar zeer de vraag of boeren en ondernemers, die in veel gevallen toch zijn verbonden aan de plaats waar zij hun werk (vaak al meerdere generaties) uitvoeren, bereid zijn om de gewenste verplaatsing uit te voeren. Zeker van jonge ondernemers en jonge agrariërs, met jonge schoolgaande kinderen, kan deze bereidheid niet zonder meer worden verwacht. Het is dan ook maar de vraag in hoeverre deze vrijwillige verplaatsing tot een succesvolle verwijdering van piekbelasters leidt. Indien u advies wenst over de mogelijke juridische elementen van een verplaatsing van uw bedrijf, kunt u niettemin altijd contact opnemen met een van de advocaten van IJzer Advocaten. Wij staan u hierin graag te woord, en willen u graag helpen om tot een weloverwogen beslissing te komen.
3. Onteigening
De derde optie betreft de eerste onvrijwillige mogelijkheid tot het verwijderen van de piekbelasters. De onteigening houdt in dat – kort gezegd – de gronden en bouwwerken van het boerenbedrijf of de onderneming worden overgenomen door de staat, en dat de staat daarvoor een algehele vergoeding betaald. Dit betreft een volledige vergoeding van alle schade die het directe en noodzakelijke gevolg is van de onteigening.
Voor onteigening is géén vrijwillige instemming van de te onteigenen burger vereist. Het onteigeningsrecht maakt dat de overheid, in uitzonderlijke situaties, het eigendom van een burger kan afnemen. De overheid is dan verplicht om een volledige vergoeding van de schade uit te keren.
Het is maar zeer de vraag of de onteigening van de piekbelasters tot de juridische mogelijkheden behoort. Bij de inzet van het onteigeningsinstrument in stikstofzaken zijn er een paar problemen die de inzet van de onteigening zeer moeilijk – dan wel onmogelijk – maken. De eerste moeilijkheid is gelegen in de opbouw en het systeem van de Onteigeningswet. Het systeem van de Onteigeningswet houdt in dat, wanneer de overheid het onteigeningsinstrument wil inzetten, deze overheid in dat geval moet aansluiten bij een – eenvoudig gezegd – wettelijk doel dat is opgenomen in de Onteigeningswet. De Onteigeningswet kent diverse ‘titels’, die ieder een zogezegd doel voor onteigening bevatten. Om over te gaan tot onteigening, zal de stikstofreductie – die het doel is van de onteigening – moeten worden ondergebracht in één van de in de wet opgenomen doelen. De stikstofreductie is echter niet direct onder te brengen in één van de titels met doelen uit de Onteigeningswet. Daarom zal moeten worden aangesloten bij een ander wettelijk doel, zoals bijvoorbeeld, de reden/grond voor onteigening zoals neergelegd in titel IV. Dit is de ‘onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling’. Deze categorie maakt het mogelijk om, na bijvoorbeeld de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan, gronden en bouwwerken te onteigenen met als doel het realiseren van de doelen van het nieuwe bestemmingsplan. Maar in een dergelijk geval zal er éérst een nieuw bestemmingsplan moeten worden vastgesteld door de bevoegde overheidsorganen. In dat bestemmingsplan zal vervolgens de onderneming of het boerenbedrijf moeten worden wegbestemd. Tegen een dergelijk nieuw bestemmingsplan, dat dus nodig is vóórdat het onteigeningsinstrument kan worden ingezet, staat vervolgens weer een gang naar de rechter open. Er zal dus mogelijk een meerjarig bestemmingsplantraject moeten worden gestart vóórdat überhaupt de langdurige onteigeningsprocedure in gang kan worden gezet. Het systeem van de Onteigeningswet bevat daarmee een vrij forse bemoeilijking en vertraging van de verwijdering van piekbelasters.
Een ander moeilijk punt is het probleem dat met onteigening eigenlijk enkel de grond en de daarop geplaatste gebouwen (onroerende zaken) kunnen worden onteigend. De Onteigeningswet richt zich met name op onroerende zaken. Dit is echter niet hetgeen dat de overheid ook daadwerkelijk wenst te onteigenen. Dat is namelijk de vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (de Wnb-vergunning). Het is de Wnb-vergunning die de stikstofdepositie op gevoelige Natura 2000-gebieden realiseert, en niet de bouwwerken of de grond zelf. Deze vergunning blijft na de onteigening van de gronden en bouwwerken nog altijd in stand, hoewel deze weliswaar praktisch gezien niet langer kan worden gebruikt, doordat de gronden en bouwwerken die nodig zijn om de vergunning uit te voeren, zijn onteigend.
Het probleem dat hiermee samenhangt, en dat de onteigening een moeilijk toe te passen instrument in deze zaak maakt, is het feit dat in de onteigeningsprocedure zal worden getoetst of de onteigening nodig en urgent is. Het achterliggende doel van de onteigening is immers de stikstofreductie die een praktisch gevolg zal zijn van de onteigening. De gronden en bouwwerken zijn hier, in principe, niet voor nodig. Het is dan ook maar de vraag of rechters de onteigening, het afpakken van de gronden en de bouwwerken, zal goedkeuren terwijl er niet direct een noodzaak is om óók deze gronden en bouwwerken af te pakken.
Kortom, de onteigening is eigenlijk te zien als de ‘van dik hout zaagt men planken’ methode voor het reduceren van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Het is, gezien de zeer vergaande gevolgen van deze methode, zeer de vraag of rechters hierin mee zullen gaan. Daarnaast is de onteigening een traject van de lange adem, en is het een illusie om te denken dat met deze methode binnen twee jaar, laat staan de door Remkes geadviseerde termijn van één jaar, de piekbelasters te verwijderen.
Indien u wordt geconfronteerd met een mogelijke onteigening, of daarover advies wenst, kan u altijd contact opnemen met een onteigeningsadvocaat van ons advocatenkantoor. Wij staan u graag bij met raad en daad in zaken omtrent (een mogelijke) onteigening.
4. Intrekking van de Wnb-vergunning van piekbelasters
Dit brengt ons tot de laatste optie, de intrekking van de Wnb-vergunning. Deze optie houdt in dat bij ondernemingen of boerenbedrijven de vergunning op basis van de Wet natuurbescherming zal worden ingetrokken. Deze bedrijven verliezen op dat moment het recht om (onder andere) stikstof uit te stoten.
Deze mogelijkheid bestaat op dit moment al, en is de afgelopen jaren al een aantal keren aangehaald als mogelijke (snelle) oplossing voor het stikstofprobleem. Artikel 5.4 van de Wet natuurbescherming stelt namelijk dat een Wnb-vergunning ook kan worden ingetrokken. De Nederlandse wet kent op dit moment dus al een regeling voor deze intrekking.
Daarbij is de intrekking van de Wnb-vergunning van piekbelasters een snelle methode om de stikstofdepositie te verminderen. Ondernemers of boeren kunnen dan, vanaf het moment dat de vergunning door de overheid wordt ingetrokken, hun werkzaamheden niet meer legaal uitvoeren. Doen ze dat na de intrekking toch, dan zal er handhavend en mogelijk strafrechtelijk worden opgetreden. Met deze methode kan er dus snel en doeltreffend voor worden gezorgd dat de stikstofdepositie daalt. Van de ene op de andere dag kan een stikstofuitstotende activiteit niet meer worden uitgevoerd.
De methode van de vergunningsintrekking komt de laatste tijd, en zeker sinds de publicatie van het rapport van Remkes, steeds nadrukkelijker in de belangstelling te staan. Zeker in juridische kringen wordt deze optie als de enige daadwerkelijke optie gezien, indien binnen een jaar 500 tot 600 piekbelasters moeten zijn verwijderd. Ook natuurorganisaties pleiten veelvuldig voor de inzet van de intrekkingsmogelijkheid.
De gevolgen van deze methode zijn echter zéér ingrijpend. Piekbelasters, zowel boeren als andere ondernemers, worden hierdoor enorm hard geraakt. Na een intrekking kunnen zij ineens niet langer hun werk uitoefenen, terwijl zij daarvoor leningen hebben gesloten, contracten hebben ondertekend en forse investeringen hebben gedaan. Kort gezegd zullen de schulden oplopen, terwijl er geen inkomen wordt ontvangen, en dat alles terwijl deze ondernemers jarenlang de juiste procedures hebben doorlopen.
Daarbij lijkt de intrekking geen reële oplossing. De intrekking van een vergunning is namelijk niet zomaar mogelijk. Hoewel een vergunning in het Nederlands recht niet wordt aangemerkt als een eigendom, wordt een vergunning in het Europees recht wel degelijk aangemerkt als een eigendom. Wanneer een vergunning een cruciaal economische waarde vertegenwoordigd in bijvoorbeeld de bedrijfsvoering, kan een dergelijke vergunning worden gekwalificeerd als een eigendom zoals bedoeld in het Europese recht. Doordat de vergunning kan worden aangeduid als een eigendom, kan deze niet zomaar worden afgepakt (ingetrokken). Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens verbiedt het om een eigendom te ontnemen via onteigening, tenzij de intensieve toets van het Europees Hof van de Rechten van de Mens succesvol wordt doorlopen.
Het is zeer de vraag of deze toets door de overheid succesvol kan worden doorlopen. Dit is zeker geen uitgemaakte zaak. Het Europees Hof zal onder andere toetsen of er sprake is van een redelijk evenwicht tussen het gemeenschapsbelang (de stikstofreductie) en de rechten van de individuele burger (de boer of de ondernemer). Daarbij wordt dan onder meer getoetst of de burger c.q. het boerenbedrijf onevenredige nadelige gevolgen heeft ervaren, of de rechtszekerheid door de onteigening wordt geschonden, en of er voldoende beschermingsmogelijkheden bij de rechter bestaan. Daarnaast zal worden gekeken of er voldoende informatie vanuit de overheid is verstrekt, en of er een (voldoende) compensatie is verstrekt.
Bij een dergelijke beoordeling is het nog maar de vraag of de intrekking stand kan houden. Een ondernemer of agrariër ziet bij een intrekking immers diens gehele levensonderhoud wegvallen terwijl leningen en overeenkomsten voor langere tijd zijn aangegaan. De burger ervaart enorm verstrekkende en nadelige gevolgen, terwijl deze niets meer of minder heeft gedaan dan het volgen van de juiste – door de overheid gestelde – regels. De burger heeft netjes alle jaren zijn vergunning aangevraagd en verkregen en binnen de kaders van deze vergunning zijn bedrijf gerund, om dan nu plotseling, terwijl juist de overheid aantoonbaar steken heeft laten vallen in zijn natuurbeleid, ineens aansprakelijk te worden gehouden voor de gevolgen. Dit past absoluut niet in de zorgvuldige besluitvorming die door het Europees Hof van lidstaten wordt geëist. Hoewel de overheid zich vervolgens wel kan beroepen op het zwaarwegende belang van natuurbehoud, is in ieder geval vast te stellen dat de onachtzame intrekking van de Wnb-vergunning, zoals deze wordt voorgesteld door een aantal juristen en natuurorganisaties, niet zomaar kan geschieden. De ondernemers en boeren zullen deze intrekking bij de rechtbank, Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State én het Europees Hof van de Rechten van de Mens met de bovengenoemde argumenten zeker kunnen aanvechten.
Kortom, ook de intrekking zal naar alle waarschijnlijkheid niet het gewenste effect hebben. Hoewel deze op het eerste gezicht kan worden beschouwd als een snelle en doeltreffende manier om de 500 tot 600 piekbelasters te verwijderen, zijn ook hier diverse haken en ogen aan te treffen. Zo staat tegen ieder van deze intrekkingen een gang naar de rechter open, welke zelfs kan worden doorgezet tot het Europees Hof. Daarbij is het ook maar zeer de vraag of de intrekking volledig conform het Europees recht is, waardoor de discussies bij de rechter tegen deze intrekking zeer omvangrijk zullen zijn.
Conclusie – advocaat stikstof
Wanneer al deze opties voor het verwijderen van de piekbelasters worden bekeken, kan enkel tot een zeer pijnlijke conclusie worden gekomen. Het rapport van Remkes bevat een advies dat op vrijwel geen enkele manier is uit te voeren. Het lijkt schier onmogelijk om binnen één jaar 500 tot 600 piekbelasters te verwijderen. Vrijwillige verkoop en verplaatsing zijn weliswaar mogelijk, maar gezien de voorgaande jaren lijkt daarvoor de animo beperkt. Zeker nu iedere vergoeding boven de marktwaarde kan worden gezien als staatssteun, en er over een aantal jaar toe kan leiden dat de boeren alsnog een groot deel moeten terugbetalen. Verder is het onteigeningsproces een zeer langdurig proces, waarbij succes voor de overheid niet is gegarandeerd. Tenslotte is de intrekking, welke tegenwoordig veel wordt genoemd als oplossing voor het probleem, verre van een wondermiddel. Ook de intrekking kan, wanneer de ondernemer of de boer zich er niet bij neerleggen, leiden tot grote juridische discussies tot en met het Europese Hof.
Hoewel het advies van Remkes door veel mensen positief is ontvangen, is het ook belangrijk om kritisch te kijken naar wat de juridische implicaties van dit stuk zijn. De verwijdering van 500 tot 600 piekbelasters is een mooi voornemen, maar juridisch is er geen enkele mogelijkheid behoudens het tegen de marktwaarde uitkopen of verplaatsen van deze piekbelasters. En gezien het feit dat veel van deze piekbelasters zijn te vinden in de agrarische sector, welke al decennia als juridische speelbal zijn gebruikt, is de kans klein dat de animo voor dergelijke initiatieven groot zal zijn. Sinds 2019 is er dus slechts één ding gebeurt, namelijk overleggen. Helaas is dit overleggen al drie jaar zonder enig inhoudelijke houvast of resultaat. Het laatste rapport van Remkes lijkt hier helaas volledig bij te passen.
Meer informatie over stikstof, milieu en natuur?
Heeft u naar aanleiding van deze blog vragen over stikstof, een Wnb-vergunning, uitkoopregelingen, de intrekking van een vergunning of onteigening? Of wilt u vrijblijvend eens sparren met een van onze stikstof-advocaten? Neemt u dan contact op met mij, Stef Nuijen van IJzer Advocaten, via telefoonnummer 024 – 30 30 365 of 06 – 20 38 36 98, of per e-mail: stef@ijzeradvocaten.nl. U kunt uiteraard ook contact opnemen met een van onze andere advocaten ruimtelijke ordening en bestuursrecht.
IJzer Advocaten adviseert en procedeert over stikstof en gerelateerde onderwerpen in heel Nederland. We zijn met name goed ingevoerd in plattelandsgebieden dichtbij Natura 2000-gebieden, zoals (delen van) Gelderland en Noord-Brabant.