Medio augustus 2022 werd bekend dat het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) een hotel in Oost-Nederland had aangekocht. Dit, voor de huisvesting van ongeveer driehonderd asielzoekers, zo volgt uit een recente brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Deze aankoop heeft de gemoederen hoog doen oplopen. Omwonenden protesteren tegen de komst van de driehonderd asielzoekers, de gemeente Tubbergen protesteert tegen de wijze waarop de gemeenschap wordt geconfronteerd met de huisvesting van asielzoekers, en de verkoper verzet zich inmiddels tegen de verkoop. Ik zal als advocaat omgevingsrecht een aantal opvallende elementen bespreken, zowel ten aanzien van de verkoop van het hotel als het gebruik van het hotel voor de huisvesting van asielzoekers.
Aankoop onroerende zaak
Wat wij in het normale spraakgebruik ‘verkoop’ of ‘koop’ noemen is juridisch gezien een samenstel van drie onderdelen. Bij iedere transactie, ongeacht de omvang van het verkochte of de prijs daarvan, moet verplicht voldaan worden aan deze drie onderdelen. Als één van deze onderdelen ontbreekt, is er géén sprake van een geldige verkoop in juridische zin, en komt het beoogde resultaat van de transactie (de overgang van het eigendomsrecht) niet tot stand.
Dit systeem is in artikel 84 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek als volgt omschreven: “…Voor overdracht van een goed wordt vereist een levering krachtens geldige titel, verricht door hem die bevoegd is over het goed te beschikken…”.
Met deze wat lastige omschrijving wordt tot uitdrukking gebracht dat wat wij een koop of verkoop noemen, juridisch ‘overdracht’ wordt genoemd. En dat om te kunnen spreken van een rechtsgeldige overdracht, het betreffende product (het ‘goed’) door de verkoper aan de koper wordt afgegeven (wordt ‘geleverd’), omdat partijen het eens zijn over de overgang van het eigendomsrecht (de ‘geldige titel’) en waarbij de verkoper de bevoegdheid heeft om het eigendomsrecht over te laten gaan op de koper (de verkoper is ‘beschikkingsbevoegd’).
Bij iedere overdracht zijn deze drie onderdelen te ontwaren – en als aan de onderdelen voldaan is, dan is sprake van een geldige overdracht. Merk op dat betaling van de koopprijs geen vereiste is om een geldige overdracht tot stand te brengen! Dit neemt natuurlijk niet weg dat bij uit het uitblijven van betaling wel andere (juridische) problemen kunnen ontstaan.
Een voorbeeld maakt het systeem duidelijk. Stel, je wilt jouw balpen verkopen en je hebt een koper gevonden die deze balpen graag wil kopen. Het goed (de balpen) wordt door de beschikkingsbevoegde (door jou) geleverd (afgegeven) aan de koper, omdat jullie daarvoor een geldige titel hebben (de afspraak/koopovereenkomst dat de pen wordt verkocht).
Op dezelfde wijze komt de overdracht van bijvoorbeeld een hotel (een onroerende zaak) tot stand. Daarbij geldt dat de levering op een specifieke wijze tot stand dient te komen, namelijk met een door een notaris opgemaakte akte (van levering) en inschrijving van de overdracht in de registers van het Kadaster.
Aankoop hotel door een openbaar lichaam, het COA
Met deze achtergrondkennis kunnen we de problemen rond de aankoop van het hotel in Albergen door het COA gaan duiden. Tussen de eigenaar van het hotel en het COA is in een schriftelijke koopovereenkomst (de titel) afgesproken dat het hotel door de eigenaar (de beschikkingsbevoegde) verkocht wordt aan het COA. Daarmee is aan slechts twee van de drie elementen, vereist voor overdracht, voldaan, waarmee het hotel nog niet rechtsgeldig is overgedragen. Daarvoor moet nog worden voldaan aan het derde element van de levering (bovendien een bijzondere vorm van levering, zoals hiervoor beschreven). Zolang deze levering niet heeft plaatsgehad, is (en blijft) het hotel eigendom van de verkoper. Deze verkoper kan, in principe, besluiten om níet mee te werken aan de levering. Daarmee vindt de levering niet plaats en wordt het hotel geen eigendom van het COA – en kan het COA het hotel niet gebruiken om asielzoekers te huisvesten.
Met deze wetenschap bestaat dus de mogelijkheid die omwonenden, kort nadat bekend werd dat het hotel verkocht was aan het COA, opwierpen, namelijk de mogelijkheid dat de verkoper níet zou meewerken met levering van het hotel aan het COA en, in plaats daarvan, het hotel aan de omwonenden zou verkopen. Ook bij deze eventuele, tweede transactie heeft te gelden dat pas sprake is van een geldige overdracht, als voldaan is aan de drie genoemde onderdelen: de verkoper (nog altijd beschikkingsbevoegd, want eigenaar) spreekt met de omwonenden af het hotel aan hén te verkopen (ook dat is een geldige titel) en partijen laten een notaris een akte van levering opmaken (en inschrijven), waarmee ook aan het derde onderdeel voldaan is. Alsdan zou het hotel eigendom geworden zijn van de omwonenden en zou het gebruik van het hotel door het COA gefrustreerd kunnen worden.
Blokkeren eigendomsoverdracht – advocaat
Waarom is dit de omwonenden niet gelukt? Het antwoord op deze vraag ligt eigenlijk voor de hand. Tussen de eigenaar en het COA zijn afspraken gemaakt waaraan partijen zich moeten houden. Wat je belooft, dat moet je doen of, om het juridischer te duiden, afspraken moeten nagekomen worden.
Dat betekent dat áls de eigenaar niet meewerkt met het leveren van het hotel aan het COA, de eigenaar de in de koopovereenkomst gemaakte afspraken schendt: de eigenaar schiet tekort in de nakoming van diens verplichtingen jegens het COA. Dat ‘tekort schieten’ is niet zonder risico. Denkbaar is dat het COA schade lijdt doordat de eigenaar zich niet aan de afspraken houdt. Er kunnen bijvoorbeeld kosten zijn gemaakt om de afspraken tot stand te brengen, en mogelijk zijn er al voorbereidingen getroffen voor een verbouwing. Niet uitgesloten is ook dat schade geleden wordt doordat het COA asielzoekers langer in (mogelijk duurdere) noodopvang moet huisvesten. Deze schade kan het COA gaan verhalen op de eigenaar.
Maar dat niet alleen. In veel gevallen spreken partijen af dat als een partij zich opzettelijk niet aan de afspraken houdt, de partij die tekort schiet een (aanzienlijke) boete verschuldigd is. Dergelijke afspraken staan welhaast standaard in de meest gebruikte koopovereenkomsten voor bijvoorbeeld woningen. Een bekende boete-clausule is de 10%-boete opgenomen in de standaard-koopovereenkomst van het NVM en VBO. De boetebepaling maakt dat het niet nakomen van afspraken veelal een dure aangelegenheid kan blijken te zijn.
Verkoper komt koopovereenkomst niet na
Inmiddels heeft de eigenaar aangegeven zich tóch niet aan de afspraken te zullen houden, hoe zit dit?
Hetgeen ik hiervoor beschreven heb gaat niet op als de eigenaar/verkoper goede redenen heeft om van de overdracht af te willen zien. De eigenaar liet recent weten door het COA ‘misleid en bedrogen’ te zijn. Áls het COA de eigenaar inderdaad ‘misleid of bedrogen’ zou hebben, dan snijdt het standpunt van de eigenaar hout. De afspraken worden dan vernietigd en de eigenaar is niet meer gehouden aan de afspraken.
Het is echter onduidelijk op welke wijze het COA deze eigenaar ‘misleid en bedrogen’ zou hebben. Het hotel stond, zo geeft het persbericht aan, al zo’n drie jaar te koop. Het COA geeft aan (ruim) vóór het maken van de afspraken kenbaar te hebben gemaakt dat het de bedoeling was het hotel te gaan gebruiken voor de huisvesting van asielzoekers. Daarmee lijkt de stelling dat sprake is van ‘misleiden’ of zelfs van ‘bedrog’ vooralsnog lastig te handhaven. Ik merk daarbij op dat ik, buiten de persberichten, géén inzage heb in de relevante stukken – of beter gezegd nog geen inzage heb: het COA heeft aangegeven naar de rechter te stappen om de eigenaar te dwingen mee te werken met de levering.
Dat betekent dat de eigenaar een aanzienlijk financieel risico neemt met deze stap – en dat niet uitgesloten is dat de eigenaar alsnog mee zal moeten werken met de levering van het hotel aan het COA.
Kort geding levering onroerend goed
Dat zit zo. Het COA heeft te kennen gegeven dat van ‘misleiding en bedrog’ helemaal geen sprake is, en dat de eigenaar zich heeft te houden aan de gemaakte afspraken. Daaruit volgt dat de eigenaar moet meewerken aan de levering.
Het COA heeft aangegeven dat zij zich tot de rechter (in kort geding) zal wenden. Daar zal het COA gaan bepleiten dat er niets mis is met de afspraken en dat de eigenaar zich aan de gemaakte afspraken moet houden. Ik denk dat het COA daarbij van de rechter zal verlangen dat hij de eigenaar niet slechts de opdracht zal geven om mee te werken met de levering, maar op het niet-meerwerken hieraan een (aanzienlijke) financiële sanctie zal verbinden: een zogenaamde dwangsom.
De eigenaar heeft zich te realiseren dat deze dwangsom los staat van de contractuele boete en de schade die het COA lijdt. Tenzij de eigenaar heel zeker van zijn zaak is (en kan bewijzen dat sprake is van ‘misleiding en bedrog’) vrees ik dat de financiële gevolgen voor de eigenaar, aanzienlijk zullen zijn. Mocht de eigenaar ondanks een veroordeling door de rechter (en ondanks alle aanzienlijke kosten) toch niet mee willen werken met de levering, dan zou het COA van de rechter kunnen vragen om een soort vervangende medewerking. Op die manier kan de eigenaar buitenspel worden gezet, en gedwongen worden de afspraken na te komen (gedwongen medewerking te leveren aan de levering van de onroerende zaak).
Aldus is de kans klein dat de overdracht van het hotel aan het COA daadwerkelijk voorkomen kan worden – hetgeen terug te voeren is op de overweging dat de eigenaar en het COA hierover met elkaar bindende afspraken hebben gemaakt, waaraan zowel het COA als de eigenaar zich moeten houden. Wat je belooft, dat moet je doen, ook als je er achteraf spijt van hebt.
Omgevingsrecht: gemeente weigert vergunning
Hoewel het vorenstaande een aardige casus geeft om de perikelen rond de overdracht van onroerende zaken te bespreken, is hetgeen deze kwestie bijzonder maakt, niet gelegen in deze (civielrechtelijke) overdracht. Het bijzondere van deze kwestie zit hem in het inzetten van het zogenaamde ‘Ruimtelijke ordeningsinstrumentarium’ door de Staatssecretaris.
Binnen een gemeente wordt via planologische instrumenten, bijvoorbeeld een bestemmingsplan, per gebied (per perceel zelfs) vastgesteld welke activiteit daar toegestaan is. Zo zijn er percelen die gebruikt mogen worden voor bewoning. Dat betekent dat op deze percelen een woonhuis gerealiseerd mag worden, maar bijvoorbeeld geen winkelruimte. Daar zijn andere percelen voor aangewezen. De regels waarmee vastgesteld wordt welke activiteit binnen een gebied is toegestaan, zijn meestal opgenomen in een bestemmingsplan. Maar soms worden hiervoor ook andere instrumenten gebruikt, zoals een beheersverordening of een voorbereidingsbesluit.
De toegestane activiteit – de bestemming – op het perceel waarop het hotel in Albergen gevestigd is, is terug te vinden in het bestemmingsplan ‘Tubbergen Buitengebied 2016’ en omvat recreatieve doeleinden (‘Horeca’). Dat betekent dat het perceel gebruikt mag worden voor een hotel of restaurant, maar niet voor bewoning of voor de huisvesting van asielzoekers.
Als het hotel gebruikt wordt voor de huisvesting van asielzoekers, wordt het hotel gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. En dat kan niet, ten minste niet zonder vergunning van de gemeente (het College van B&W) of een aanpassing van het bestemmingsplan. Die vergunning kan worden verstrekt door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tubbergen. Een aanpassing van het bestemmingsplan behoeft de instemming van de gemeenteraad van de gemeente Tubbergen. De logische conclusie hiervan zou zijn dat de huisvesting van asielzoekers – of beter gezegd: elk gebruik dat in strijd is met de gegeven (horeca-)bestemming – slechts mogelijk is mét medewerking van de gemeente Tubbergen.
Als dít de gang van zaken is, en de gemeente Tubbergen is het niet eens met de komst van asielzoekers naar haar gemeente, waarom wordt een gevraagde vergunning voor de huisvesting van asielzoekers (of een aanpassing van het bestemmingsplan) dan niet gewoon geweigerd, waarmee de huisvesting van asielzoekers onmogelijk gemaakt wordt?
Ruimtelijke ordening instrumentarium staatssecretaris
Hier komt het Ruimtelijke ordeningsinstrumentarium van de Staatssecretaris om de hoek kijken. Van belang daarbij is het Besluit omgevingsrecht dat, in artikel 3.2, de Minister (voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) de bevoegdheid geeft om, in plaats van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tubbergen, te beslissen op de vergunningaanvraag van het COA.
Het komt erop neer dat het COA ermee geconfronteerd wordt dat het geldende bestemmingsplan het door haar beoogde gebruik níet toestaat. Om het hotel tóch voor de huisvesting van asielzoekers te mogen gebruiken, zal het COA hiervoor een vergunning (een omgevingsvergunning) moeten verkrijgen, waarmee het haar toegestaan wordt van het bestemmingsplan af te wijken. Zoals iedereen in een dergelijke situatie, zal die vergunningaanvraag bij het college van burgemeester en wethouders gedaan moeten worden, die hierover een beslissing zal nemen. Deze gang van zaken staat beschreven in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in artikel 2.12 van die wet).
Het hiervoor genoemde Besluit omgevingsrecht haalt de bevoegdheid om te beslissen op de aanvraag (van het COA) dus weg bij het college van burgemeester en wethouders, en legt die beslissing neer bij de Minister. Het moge duidelijk zijn dat de Minister positief zal beslissen op de aanvraag. Bijzonder aan deze gang van zaken is op de eerste plaats het gegeven dat de Minister niet eerder gebruik maakte van deze bevoegdheid. Wat de huidige gang van zaken interessant maakt, is dat deze mogelijkheid in de wet (het Besluit omgevingsrecht) is opgenomen nadat, omstreeks 2015, de toestroom van asielzoekers binnen een relatief korte periode, relatief snel toenam. Voor de beeldvorming, in 2015 beliep de asielinstroom zo’n 60.000 mensen ten opzichte van zo’n 30.000 mensen in 2014 (en telkens ronde de 15.000 mensen tussen 2010 en 2013) – en ten opzichte van zo’n 35.000 tot 40.000 mensen op dit moment (bron: CBS).
De bevoegdheid bestaat daarbij alleen als sprake is van een ‘project van nationaal (ruimtelijk) belang’, en de Minister zal in het vergunningsbesluit moeten onderbouwen waarom het strijdige gebruik waarvoor de vergunning werd gevraagd, een nationaal belang heeft. Die onderbouwing is door de bestuursrechter te toetsen. Denkbaar daarbij is dat bij de rechterlijke toetsing rekening wordt gehouden met factoren als de aanwezigheid van (redelijke) alternatieven, de voorzienbaarheid van de instroom (en mogelijk zelfs de overweging dat de asielinstroom hooguit als bovengemiddeld is te duiden) en de ter zake genomen andere maatregelen.
Aardig daarbij is dat deze onderbouwing in het geval het college van burgemeester en wethouders zou beslissen op de aanvraag, níet vereist is. Sterker nog, in dát geval zou uit te gaan zijn van een ruime mate van beleidsvrijheid die zich niet (of moeilijk) laat verenigen met het onderbouwen van de noodzaak om juist deze locatie te gaan gebruiken voor de huisvesting van asielzoekers. Daarmee is denkbaar dat bij de beslissing van de Minister onderbouwd zal moeten worden dat het wijzigen van het planologisch regime noodzakelijk is – en dat de huisvesting van asielzoekers niet op een andere locatie had gekund.
Daarbij is te realiseren dat de mate waarin de bestuursrechter acht slaat op de evenredigheid van besluiten (of: de mate waarin rekening gehouden is met alle betrokken belangen), in de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen. Dit betekent dat het besluit van de Minister tot het verstrekken van een door het COA gevraagde vergunning om af te mogen wijken van het bestemmingsplan, én kritisch(er) beoordeeld zal worden vanwege de bij dit besluit betrokken belangen, én beoordeeld zal worden voor de hiervoor genoemde noodzaak juist deze locatie te gebruiken (in plaats van andere locaties of andere vormen van opvang).
Óf het inzetten van het RO-instrumentarium en dus het passeren van de gemeente tot een snelle, eenvoudige oplossing leidt, is nog te bezien. Al omstreeks 2015 werd, uit verschillende hoeken, bepleit dat het betrekken van de lokale overheid (de gemeente) en de burger de voorkeur genoot. Ik denk dat dit standpunt onverminderd actueel is.
Advocaat koopovereenkomst
Meer informatie over dit onderwerp? Of vrijblijvend eens sparren met een advocaat ruimtelijke ordening van IJzer Advocaten in Nijmegen? Wij nodigen u van harte uit contact op te nemen met Anton Smetsers, advocaat onroerend goed en koop/verkoop, via telefoonnummer 024 – 30 30 365 of 06 – 81 46 30 74 of via e-mail: anton@ijzeradvocaten.nl.