Met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, kortweg: de Wet Bibob, heeft een bestuursorgaan de mogelijkheid om in bepaalde gevallen de integriteit van de burger te toetsen. Recent is de Wet Bibob gewijzigd, waardoor in aanmerkelijk méér gevallen sprake kan zijn van een Bibob-toets en, daarmee, een Bibob-weigering.
De Wet Bibob in vogelvlucht
Omstreeks 2003 werd de Wet Bibob ingevoerd. Daarmee kreeg de overheid de mogelijkheid om in een aantal specifiek omschreven gevallen een vermoeden van criminele activiteiten of crimineel verworven vermogen te betrekken bij de beoordeling van, bijvoorbeeld, een vergunningsaanvraag. Sinds 2003 is de Wet Bibob aanzienlijk verruimd, waarmee een Bibob-procedure vaker gebruikt kan worden en waarmee vaker (en telkens eenvoudiger) een Bibob-toets in de weg staat aan het verkrijgen van, bijvoorbeeld, een omgevingsvergunning om te mogen bouwen of een horeca vergunning om een café te mogen exploiteren.
Per 1 augustus 2020 is de Wet Bibob aanzienlijk gewijzigd. Een aantal van deze wijzigingen zal ik in dit blog bespreken. Voordat ik aan deze wijzigingen toekom zal ik, in vogelvlucht, de Wet Bibob bespreken. Voor een uitgebreidere bespreking van de Wet Bibob wijs ik u op het stuk van de hand van Bart van Hoof, getiteld ‘Bibob-toets’, waarin de vraag beantwoord wordt wat de Wet Bibob eigenlijk inhoudt.
Waarom is er een Wet Bibob?
Een belangrijke taak van de overheid is het opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Van belang daarbij is dat strafbare feiten of de gevolgen daarvan ook in het normale, dagelijkse leven merkbaar zijn. Gesproken wordt van een ‘vermenging van de onderwereld met de bovenwereld’ doordat, bijvoorbeeld, criminele winst wordt gebruikt voor de aankoop van vastgoed. Met deze aankopen kan een legaal rendement gerealiseerd worden door het vastgoed geschikt te maken voor het verhuren van woonruimte.
In dit traject is de tussenkomst van de overheid (bijvoorbeeld een gemeente) denkbaar of zelfs noodzakelijk. Zo zal voor het (bouwkundig) splitsen van een gebouw in meerdere appartementen veelal een omgevingsvergunning nodig zijn om te mogen (ver)bouwen, en is voor het omzetten van een woning in onzelfstandige woonruimten steeds vaker een omzettingsvergunning vereist. Dat zou ertoe kunnen leiden dat juíst de overheid – de gemeente – ongewild betrokken raakt bij het faciliteren van de mogelijkheid om met crimineel vermogen een legaal inkomen te verwerven.
Omdat het onbevredigend is om enerzijds de overheid in te zetten om strafbare feiten op te sporen en te vervolgen, terwijl diezelfde overheid anderzijds het risico loopt ongewild criminele organisaties en activiteiten te faciliteren, is door middel van de Wet Bibob de mogelijkheid gecreëerd om (onder meer) dit gevaar van het aanwenden van crimineel vermogen voor legale activiteiten, als weigeringsgrond te gebruiken bij specifieke vergunningaanvragen of specifieke (rechts)handelingen met de overheid. Anders gezegd: als er reden bestaat om aan de integriteit van de aanvrager van een vergunning te twijfelen, dan kan dat (in een aantal gevallen) in de weg staan aan het toewijzen van die vergunning.
Mag een overheidsorgaan altijd de integriteit van een aanvrager toetsen middels een Bibob-procedure?
Oorspronkelijk was de Wet Bibob enkel van toepassing op specifieke sectoren waarin van oudsher relatief vaak en relatief eenvoudig sprake was van een vermenging van de onderwereld met de bovenwereld. Hiervoor gaf ik als voorbeeld het investeren van crimineel vermogen in vastgoed. Andere voorbeelden betreffen het exploiteren van een horeca onderneming of de handel in (gebruikte) auto’s.
Het gevolg hiervan was dat in de Wet Bibob een uitgebreide lijst opgenomen was van wetten en regelingen waarop de Wet Bibob van toepassing was, of van toepassing kón zijn. De wetten en regelingen op die lijst zagen daarbij juist op de hiervoor genoemde (en vergelijkbare) sectoren (vastgoed, horeca, automotive). Dat betekende óók dat als een regeling níet in deze lijst voorkwam, de Wet Bibob daarop niet van toepassing was. De overheid (bijvoorbeeld het college van Burgemeester en Wethouders) kon dan in het kader van een vergunningaanvraag géén Bibob-toets doen.
Van belang hierbij is dat een bestuursorgaan een Bibob-toets kón doen. Het al dan niet uitvoeren van een Bibob-procedure is een zogenaamde discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat een bestuursorgaan (zoals het college van Burgemeester en Wethouders) mag kiezen óf zij bij een vergunningaanvraag, opdracht of transactie de integriteit van de betrokken partij(en) toetst. Die keuze kan vooraf in beleid (beleidsregels) of regelgeving (vooraf) worden vastgelegd.
Per 1 augustus 2020 is de Wet Bibob gewijzigd – Overheidsopdrachten
De overheid is niet uitsluitend te zien als een organisatie die vergunningen en subsidies verstrekt. De overheid treedt regelmatig óók als opdrachtgever van private ondernemingen op, bijvoorbeeld bij de bouw van een nieuw gemeentehuis. De Wet Bibob was, buiten de hiervoor beschreven situaties, óók van toepassing op overheidsopdrachten in (specifiek) de sectoren bouw, milieu en ICT. Van belang bij deze beperking (tot deze specifieke sectoren) was de veronderstelde grotere kwetsbaarheid van deze sectoren voor betrokkenheid van (georganiseerde) criminaliteit. Destijds bestond weliswaar de notie dat óók andere sectoren (zoals de horeca, het transport en de autobranche) kwetsbaar waren, maar gemeend werd dat dit geen sectoren waren waarin de overheid geregeld als substantiële opdrachtgever te gelden had.
Die gedachte is inmiddels losgelaten. Overwogen wordt dat ‘crimineel geld (…) altijd nieuwe uitwegen zoekt’ en dat ‘de aard van de de overheidsopdrachten niet vastomlijnd is in een veranderende samenleving’. Anders gezegd: niet ondenkbaar is dat de overheid ook buiten de sectoren bouw, milieu en ICT als opdrachtgever optreedt en de overweging dat opdrachten buiten die sectoren minder talrijk en minder omvangrijk zijn, rechtvaardigt niet dat per definitie geen integriteitsonderzoek (Bibob-onderzoek) gedaan mag worden.
Uit praktische overwegingen is nu ervoor gekozen de lijst met sectoren waarbij een Bibob-toets onderdeel mag zijn van het verlenen van een opdracht aan een private onderneming niet zozeer uit te bereiden, maar wettelijk vast te leggen dat bij alle overheidsopdrachten een Bibob-toets gedaan mag worden. Daarmee behelst deze aanpassing een aanzienlijke verruiming.
Advocaat – Vastgoedtransacties
Een ander handelen waarop de Wet Bibob van toepassing is, zijn de zogenaamde ‘vastgoedtransacties’. Dit zijn bijvoorbeeld overeenkomsten waarbij een overheidsorgaan aandelen koopt in een private onderneming (een rechtspersoon, een commanditaire vennootschap, een vennootschap onder firma) die eigenaar is van een onroerende zaak. Het overheidsorgaan verkrijgt daarmee (indirect) de eigendom in een onroerende zaak. Met de meest recente wetswijziging van de Wet Bibob valt óók het vervreemden (door het overheidsorgaan) van die aandelen (deels of geheel) onder de definitie van ‘vastgoedtransactie’.
Dat betekent dat voorheen enkel bij de aankoop van vastgoed, de integriteit van de betrokken partijen beoordeeld kon worden. Inmiddels geldt dat ook bij de verkoop de integriteit van de koper beoordeeld kan worden.
Voorschriften verbinden aan een beschikking – advocaat Bibob
De Wet Bibob geeft in beginsel de mogelijkheid om middels een Bibob-toets de mate van gevaar te bepalen dat, bijvoorbeeld, een horecavergunning gebruikt wordt om crimineel vermogen te benutten. Is sprake van een ‘ernstige mate van gevaar’ dat hiervan sprake zal zijn, dan mag een bestuursorgaan (in het voorbeeld zal dat het college van Burgemeester en Wethouders zijn) de gevraagde horecavergunning weigeren.
Denkbaar is dat daarbij weliswaar het risico bestaat dat een vergunning gebruikt wordt om wederrechtelijk verkregen vermogen te benutten, maar dat dit risico – dit gevaar – niet ‘ernstig’ is. Voorstelbaar is dat er sprake is van ‘enige mate van gevaar’ of van een ‘beperkte mate van gevaar’. Dan bestond er onvoldoende grond een vergunning te weigeren; aan de vergunning konden wél voorschriften verbonden worden die erop gericht waren deze ‘beperkte’ mate van gevaar weg te nemen. Daaruit volgt dat er drie mogelijkheden waren, te weten de situatie dat sprake was van een ‘ernstig gevaar’ (waarbij een gevraagde vergunning werd geweigerd), de situatie dat sprake was van ‘géén gevaar’ (waarbij een gevraagde vergunning werd toegewezen) en de situatie dat sprake was van ‘enig gevaar’ (waarbij een gevraagde vergunning onder voorwaarden kon worden toegewezen).
Met de recente wetswijziging zijn hierop een aantal aanvullingen gekomen. Zo is nu geregeld dat een bestuursorgaan óók bij het bestaan van een ‘ernstig gevaar’ aan de toewijzing van een vergunning voorwaarden kan verbinden, mits de ernst van de strafbare feiten een weigering van de beschikking niet (direct) rechtvaardigt. Te denken valt daarbij aan strafbare feiten die niet – of niet direct – in verband staan met de gevraagde beschikking. Eerder zouden dergelijke (strafbare) gedragingen (om die reden) niet zonder meer betrokken kunnen worden bij de weigering.
Sepotbeslissingen
Het Openbaar Ministerie heeft (in beginsel) de exclusieve bevoegdheid om te beslissen tot vervolging over te gaan. Dat betekent dat in het geval sprake is van een (vermoeden van een) strafbaar feit, het Openbaar Ministerie de bevoegdheid heeft om af te zien van vervolging. De beslissing om níet te vervolgen heet een ‘sepotbeslissing’. Reden om af te zien van vervolging kan zijn de inschatting (van het Openbaar Ministerie) dat er onvoldoende bewijs aanwezig is om tot een veroordeling te komen. Gesproken wordt dan van een ‘bewijssepot’.
Tot de recente wijziging van de Wet Bibob gold in een dergelijk geval dat de feiten en omstandigheden die verband hielden met die verdenking buiten de gevaarsbeoordeling bleven (en daarmee géén rol konden spelen bij de Bibob-toets). Dat is nu gewijzigd.
Afwijzing vergunning of subsidie, ontbindende voorwaarde
Hoewel de hiervoor beschreven wijzigingen van de Wet Bibob slechts een gedeelte van de wijzigingen van de Wet Bibob zijn, volgt hieruit ten minste het beeld dat de situaties waarin een Bibob-toets uitgevoerd mag worden, aanzienlijk vergroot zijn. Ook zijn de gevolgen van een negatief advies vergroot en zijn de consequenties van strafwaardige gedragingen verregaander.
Daarmee is het – toenemende – belang van de Wet Bibob gegeven. Immers, een negatief Bibob-advies aan een bestuursorgaan (zoals het college van Burgemeester en Wethouders van een gemeente, gedeputeerde staten van de provincie of de staatssecretaris of minister van de rijksoverheid) zal ertoe leiden dat een vergunning (zoals een omgevingsvergunning om te bouwen of een horecavergunning) niet wordt toegewezen, of zelfs wordt ingetrokken. Maar ook voor het sluiten van overeenkomsten met overheidsorganen (vastgoedtransacties) geldt een strenger regime.
Bezwaar weigering vergunning – advocaat omgevingsrecht
Te realiseren is dat de Wet Bibob in de kern ziet op het voorkomen van het ongewild faciliteren van criminele organisaties. Daartoe wordt een inschatting gemaakt van de mate van gevaar dat een vergunning, subsidie of ontheffing gebruikt wordt om crimineel vermogen te benutten (of zelfs strafbare feiten te plegen). Zoals hierboven aangegeven, heeft een overheidsorgaan daarbij verregaande mogelijkheden.
Dat betekent dat al vóór het aangaan van een overeenkomst met een overheidsorgaan of het aanvragen van een vergunning of subsidie, het zinvol kan zijn om een inschatting te maken of in specifiek geval sprake is van een Bibob-toets en, zo ja, met welke mogelijke problemen is te rekenen en welke rol zakelijke partners daarbij spelen. Mogelijk dat een aanpassing van het samenwerkingsverband of de bedrijfsvoering zinvol is.
Maar ook in het geval een negatief Bibob-advies in de weg staat (dreigt te staan) aan een aanvraag of overeenkomst, is het van belang te bekijken of, bijvoorbeeld, het zinvol is om zienswijzen in te dienen of bezwaar te maken. Zorg ervoor dat u op tijd een deskundige inschakelt die de zienswijze voor u kan indienen of bezwaar kan maken, bijvoorbeeld een advocaat bestuursrecht en overheid van IJzer Advocaten. Kijk goed na binnen welke termijn u uiterlijk bezwaar moet hebben gemaakt, en zorg ervoor dat u ruim voor het verlopen van deze termijn contact hebt opgenomen met een specialist.
Advocaat bestuursrecht (horeca, bouw, vastgoed, overheid)
IJzer Advocaten is gespecialiseerd in bestuursrecht en de relatie tussen horeca, bouw, vastgoed en overheid. Hebt u vragen over de Wet Bibob, horeca, vergunningen of hieraan gerelateerde zaken? Neemt u dan vooral contact met ons op, IJzer Advocaten, advocatenkantoor Nijmegen Arnhem.