Voor de bouw van een dakraam, dakterras of balkon dient in veel gevallen een vergunning te worden aangevraagd. Maar wat als door de bouw van het balkon of het dakterras uitzicht wordt verkregen op naburige percelen? De privacy van omwonenden kan hierdoor mogelijk in het gedrang komen, bijvoorbeeld omdat uitzicht wordt verkregen op de binnenruimten van een andere woning, of op een ander dakterras. Privacy is normaal gesproken een kwestie van burgers onderling. Tóch kunnen privacy-aspecten onder bepaalde omstandigheden meewegen bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag. In onderstaand blog leest u hier meer over van onze medewerker jurist omgevingsrecht van IJzer Advocaten.
Privacy: een belangenafweging
Privacy is in principe een aangelegenheid van burgers onderling, waarmee de overheid niets van doen heeft. Wat juridischer gezegd: privacy is normaal gesproken een ‘privaatrechtelijke’ aangelegenheid, die dient te worden beoordeeld door de burgerlijke rechter, en niet door de bestuursrechter. Tegelijkertijd dient de overheid bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag alle betrokken belangen te inventariseren, en deze zorgvuldig af te wegen. Welke belangen dat precies zijn, wordt in de wet niet omschreven. Daarom zou privacy ook een belang kunnen zijn dat dient te worden meegewogen, toch?
Een aanvraag voor een omgevingsvergunning om te bouwen, bijvoorbeeld voor de bouw van een dakterras, wordt getoetst aan een aantal wettelijke regels, die staan omschreven in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Of beter gezegd: het bevoegd gezag onderzoekt aan de hand van de wettelijke regels of er redenen bestaan de vergunningsaanvraag te weigeren. Zij doet dit aan de hand van zogenaamde ‘weigeringsgronden’. Doet géén van de weigeringsgronden zich voor, dan móet het bevoegd gezag de vergunning verlenen. Doet een van de weigeringsgronden zich wél voor, dan móet het bestuursorgaan de vergunning weigeren, tenzij voor deze weigeringsgrond een uitzondering bestaat. De belangen van derden, dus ook die van omwonenden, worden geacht in de weigeringsgronden begrepen te zijn. Een voorbeeld: één van de gronden voor de weigering van de vergunningsaanvraag is de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan zijn allerlei regels opgenomen die dienen ter bescherming van onder meer omwonenden. Als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, en daarmee mogelijk met de belangen van derden, is dat reden de vergunning te weigeren, tenzij zich een uitzonderingsgrond voordoet. Op deze wijze worden de belangen van derden geacht te zijn meegenomen in de beoordeling.
Maar hoe zit het dan met privacy-aspecten? Een vermeende strijd met de privacy van een of meerdere omwonenden is op zichzelf geen reden om de vergunningsaanvraag te weigeren: de vergunningsaanvraag wordt niet getoetst aan privacy. Tóch kunnen privacy-aspecten als gevolg van het plan via een omweg in de beoordeling mee worden genomen. Voorwaarde is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, en dus dat sprake is van een weigeringsgrond, waarbij vervolgens beoordeeld moet worden of sprake is van een uitzonderingsgrond. Als een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, zijn er globaal genomen drie mogelijkheden: 1) het bouwplan is vergunningsvrij en mag ondanks de strijdigheid met het bestemmingsplan worden gerealiseerd, 2) het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan en de vergunningsaanvraag moet worden geweigerd, 3) het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, maar niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en kan via een uitzonderingsgrond worden vergund. In dit laatste geval zal, in het kader van de goede ruimtelijke ordening, een (afzonderlijke) belangenafweging moeten plaatsvinden. Hierbij kan de privacy van omwonenden een rol spelen, en wel in het kader van het mogelijke bestaan van een ‘evident privaatrechtelijke belemmering’. Privaatrechtelijke belemmeringen (zoals de privacy van omwonenden) kunnen pas in de weg staan aan de vrijstelling, ontheffing of het verlenen van een omgevingsvergunning (voor activiteit bouwen gecombineerd met de opheffing van de strijdigheid met het bestemmingsplan) indien deze belemmeringen een evident karakter hebben.
Evident privaatrechtelijke belemmering
De vraag is dus in welk geval een privaatrechtelijke belemmering, bijvoorbeeld de privacy van een omwonende, aangemerkt kan worden als ‘evident’. Naar vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in Nederland, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, is een privaatrechtelijke belemmering ‘evident’ indien de belemmering zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld en geen twijfel bestaat over het bestaan hiervan. Deze situatie doet zich voor wanneer tussen de betrokken partijen niet in geschil is dat sprake is van een privaatrechtelijke belemmering, wanneer de privaatrechtelijke belemmering blijkt uit een vonnis van de burgerlijke rechter, of wanneer op andere wijze eenvoudig (zonder nader onderzoek) kan worden vastgesteld dat zich een privaatrechtelijke belemmering voordoet. In het geval van privacy kan zich dit erin uiten dat degene die het dakterras wil realiseren en de omwonende het er over eens zijn dat het dakterras een (ernstige) inbreuk zal maken op de privacy van de omwonende, dat de burgerlijke rechter heeft bepaald dat sprake is van een inbreuk op de privacy, of dat na eenvoudig onderzoek – bijvoorbeeld op het oog – al kan worden vastgesteld dat de privacy (ernstig) in het geding zal zijn.
De belanghebbende die zich op het standpunt stelt dat een privaatrechtelijke belemmering dusdanig evident is dat de vergunning geweigerd dient te worden, draagt het bewijsrisico voor het bestaan hiervan op zich. Deze belanghebbende zal dus aannemelijk moeten maken of zelfs moeten aantonen dat zijn privacy-belangen evident in het gedrang zijn als de vergunning verleend wordt, dat deze eraan in de weg staan dat de vergunning verleend wordt. U zult zich wellicht afvragen waarom men hierover zo moeilijk lijkt te doen. Het antwoord is betrekkelijk eenvoudig: dat heeft alles van doen met het gegeven dat privacy als uitgangspunt een aangelegenheid tussen burgers onderling is, waarmee de overheid in beginsel niets van doen heeft. De hoogste bestuursrechter neemt daarom als uitgangspunt dat conflicten over privacy dienen te worden beslist door de burgerlijke rechter. Énkel wanneer de privacy zó overduidelijk in het geding is – lees: evident in het geding is – mag de bestuursrechter hierover oordelen. In andere gevallen zal de omwonende de kwestie moeten laten beslechten door de burgerlijke rechter, door een civiele procedure op te starten. In deze civiele procedure kan de omwonende weliswaar de vergunning niet blokkeren, maar wel aan de rechter verzoeken te oordelen dat de vergunninghouder het project, bijvoorbeeld het dakraam of het balkon, niet mag realiseren.
Privacy in het burenrecht
In het Burgerlijk Wetboek zijn meerdere regels opgenomen die dienen ter bescherming van ieders belangen in relatie tot de buren. Een vrij bekend wetsartikel is het artikel dat bepaalt dat, tenzij een buurman daarvoor toestemming heeft gegeven, het niet toegestaan is binnen twee meter van de grenslijn vensters of andere muuropeningen, balkons of vergelijkbare zaken te hebben, als deze uitzicht bieden op het perceel van de buurman. Dit artikel beschermd dus de visuele privacy. Volgens de hoogste civiele rechter in Nederland, de Hoge Raad, vallen onder muuropeningen, balkons of vergelijkbare zaken ook dakterrassen. De afstand van twee meter wordt gemeten rechthoekig uit de buitenkant van de muur waar de opening is gemaakt óf uit de buitenste naar het naburige erf gekeerde rand van het vooruitspringende werk tot aan de grenslijn van de ervan of de muur. De invulling van de norm van ‘rechtstreeks uitzicht’ op het naburige erf wordt in rechtspraak nader uitgelegd.
Hier ziet men ook gelijk de problematiek die gaat spelen wanneer het bevoegd gezag privacy-aspecten in haar besluitvorming gaat betrekken. Een bestuursorgaan – de overheid – zou op zichzelf vrij objectief kunnen vaststellen of het dakraam, het balkon of het dakterras binnen twee meter van de grenslijn van de buurman gelegen is: dit is een kwestie van meten. De problematiek is echter gelegen in de onderlinge verhoudingen van de buren: de overheid kan veelal niet (objectief) vaststellen of de buurman toestemming heeft verleend voor de realisatie van een dakterras binnen twee meter van de grenslijn. Weliswaar zou men vrij eenvoudig navraag bij de betrokken partijen kunnen doen, maar vaak ligt de situatie wat gecompliceerder. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat de rechtsvoorganger van de buurman – bijvoorbeeld een eerdere eigenaar – in het verleden al toestemming heeft verleend voor de realisatie van het dakterras of het balkon. Maar het kan ook zo zijn dat sprake is van een feitelijk en juridisch complexe situatie waarbij men samen één gebouw deelt, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een vereniging van eigenaars en appartementsrechten, waarbij de toestemming impliciet of expliciet is opgenomen in de splitsingsakte of blijkt uit andere stukken. En dan komen we weer bij de discussie over de vraag of sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering, die door de bestuursrechter mag worden beoordeeld. Veelal zal dat in dit soort gevallen niet zo zijn, nu nader onderzoek noodzakelijk is. Het bestaan van een evident privaatrechtelijke belemmering in verband met privacy-aspecten wordt dan ook bijna nooit aangenomen. De omwonenden zal zijn bezwaren moeten laten toetsen door de burgerlijke rechter.
Vergunning verkregen? Ook dan opletten!
Hebt u een vergunning verkregen? Of hebben uw buren een vergunning verkregen? Dan bent u er nog niet! Als er door en vanaf het balkon of dakterras uitzicht wordt verkregen op het perceel van uw buren, is het vanwege de hiervoor weergegeven discussie mogelijk dat de buren hiertegen zullen willen optreden. Immers, privacy is en blijft als uitgangspunt een civielrechtelijke aangelegenheid, die uw buren, of u als buur van een perceel waarvandaan zicht op uw perceel is verkregen, kunnen laten beoordelen door de burgerlijke rechter, óók als de vergunning aan uw buren verleend is. Weliswaar zou het namelijk zo kunnen zijn dat privacy-aspecten in de vergunningstoets zijn meegewogen, maar dit brengt nog niet met zich dat deze toets ook juist en volledig is uitgevoerd, en dat uw belangen hierin voldoende vertegenwoordigd zijn geweest. Het is en blijft daarom mogelijk, óók nadat een vergunning verleend is, de privacy te laten toetsen door de civiele rechter. Het is voor een vergunningaanvrager en -houder dan ook van groot belang dat hij zich vergewist van zijn risico’s na realisatie van het balkon of het dakterras, vóórdat de vergunning wordt aangevraagd. Idealiter wordt voorafgaand aan de vergunningaanvraag toestemming verkregen van de buren. Let wel op: wil de toestemming van de buren ook werking hebben ten opzichte van latere eigenaren van de naburige percelen, dan zal deze toestemming in de ideale situatie vastgelegd moeten worden in de vorm van een erfdienstbaarheid (notariële akte) en inschrijving daarvan in de openbare registers. Het is ook mogelijk een en ander vorm te geven door middel van een kettingbeding, maar dit heeft de nodige risico’s in zich.
Advocaat Nijmegen
Hebt u een vergunningsaanvraag ingediend voor de bouw van een dakraam, balkon, dakterras of andere gelegenheid, en is deze geweigerd vanwege privacy? Of verwacht u dat deze om die reden zal worden geweigerd? Of bent u juist een buur die verwacht dat een aan een buur te verlenen vergunning inbreuk zal maken op uw privacy? Voor deze vragen, maar ook andere informatie over evident privaatrechtelijke belemmeringen en omgevingsvergunningen, kunt u vrijblijvend bij ons terecht. De advocaten van IJzer Advocaten Nijmegen voorzien u graag van nadere informatie of adviezen, ook als u niet woonachtig bent in Nijmegen, maar bijvoorbeeld Arnhem, Rotterdam, Den Haag, Amsterdam, Utrecht, Maastricht, Den Bosch, Tilburg, Breda, Apeldoorn, Deventer of een andere plaats in Nederland. Ons advocatenkantoor is gespecialiseerd in vastgoed en overheid (huurrecht, omgevingsrecht, bestuursrecht, bouwrecht).
Elsaline Muskens
Juridisch medewerker IJzer Advocaten
[De auteur van dit artikel is niet meer werkzaam bij IJzer Advocaten]