De wet biedt de overheid de mogelijkheid een zogenaamde ‘preventieve last onder dwangsom’ op te leggen aan burgers of bedrijven. De ‘preventieve last onder dwangsom’ is een bijzondere variant op de beter bekende ‘last onder dwangsom’. Maar wanneer mag een preventieve last onder dwangsom worden opgelegd? En wat is het verschil met een reguliere last onder dwangsom? Onze advocaat vastgoed en overheid Bart van Hoof van IJzer Advocaten legt uit.
De reguliere last onder dwangsom in het kort
Wanneer een overheidsorgaan van mening is dat een burger of bedrijf een illegale situatie in stand houdt, biedt de wet haar de mogelijkheid om aan die burger of dat bedrijf een last onder dwangsom op te leggen. Een last onder dwangsom is een zogenaamde herstelsanctie, wat wil zeggen dat deze erop gericht moet zijn om de illegale situatie te beëindigen. Een dwangsom is dus geen bestraffende sanctie, al wordt dit vaak wel zo ervaren. De overheid legt aan de burger of de onderneming de verplichting op iets te doen of juist na te laten, en als de burger of onderneming die verplichting op tijd uitvoert, hoeft de dwangsom niet te worden betaald. Maar als aan de verplichting (de last) niet of niet op tijd wordt voldaan, verbeurt de burger of het bedrijf de dwangsom. Uitgebreidere informatie over de reguliere dwangsom treft u hier aan.
Wat is een preventieve last onder dwangsom?
De preventieve last onder dwangsom is een bijzondere variant op de reguliere last onder dwangsom. Een preventieve last onder dwangsom kan alléén worden opgelegd in het geval van een dreigende overtreding, of een dreigende illegale situatie. Preciezer gezegd: een preventieve last kan uitsluitend door een overheidsorgaan (bijvoorbeeld het College van B&W, gedeputeerde staten, de staatssecretaris of de minister) worden opgelegd, wanneer het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Hieruit volgt naar vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter (de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom alleen dán kan worden genomen, als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een wettelijk voorschrift, die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Het handhavende overheidsorgaan zal dus aannemelijk moeten maken dat zij goede reden heeft om te veronderstellen dat een overtreding of illegale situatie zal gaan plaatsvinden. Bovendien heeft diezelfde hoogste bestuursrechter bepaald dat de door het bevoegd gezag verwachte overtreding in het kader van de rechtszekerheid voldoende duidelijk in het besluit dient te worden omschreven. Een preventieve last onder dwangsom kan dus enkel worden opgelegd als het gaat om een nieuwe, nog niet gepleegde overtreding.
Reguliere of preventieve dwangsom?
Met de betekenis van een preventieve last onder dwangsom zijn eigenlijk ook meteen de verschillen met de reguliere dwangsom gegeven. Belangrijk is dat een preventieve dwangsom alleen kan worden opgelegd wanneer een nieuwe, nog niet gepleegde overtreding (klaarblijkelijk) dreigt. Dit stelt het handhavende overheidsorgaan regelmatig voor een lastige opgaaf. Als het bevoegd gezag ervoor kiest een reguliere last onder dwangsom op te leggen, zal zij aannemelijk moeten maken dat op dat moment al sprake is van een overtreding. Slaagt de betrokken burger of het betrokken bedrijf er vervolgens in aannemelijk te maken dat ten tijde van het besluit (nog) helemaal geen sprake was van een overtreding, of dat een overtreding slechts dreigde, dan komt de opgelegde last voor vernietiging in aanmerking. Immers, de reguliere last onder dwangsom is enkel bedoeld voor een reeds bestaande overtreding en de beëindiging daarvan.
Als het bevoegd gezag er evenwel voor kiest een preventieve last onder dwangsom op te leggen, zal zij aannemelijk moeten maken dat op dat moment een overtreding (klaarblijkelijk) dreigt, en die overtreding in haar besluit duidelijk moeten omschrijven. Slaagt de betrokken burger of de betrokken onderneming er vervolgens in aannemelijk te maken dat ten tijde van het besluit óf al sprake was van een of meerdere overtredingen, óf er geen (reële) dreiging voor een overtreding aanwezig was, dan kan dat reden zijn de preventieve last te vernietigen. Immers, de preventieve last onder dwangsom is (uitsluitend) bedoeld voor dreigende overtredingen.
Kortom, de overheid wordt in dit soort gevallen gedwongen een lastige keuze te maken. Die keuze pakt niet altijd goed uit, nu het met enige regelmaat voorkomt dat gekozen had moeten worden voor een preventieve last waar gekozen is voor een reguliere dwangsom, en andersom. Een verkeerde keuze kan vergaande gevolgen hebben.
Preventieve last in de praktijk
Een aardig voorbeeld van een situatie waarin het mis ging, betreft een uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:935). De staatssecretaris had in deze kwestie een preventieve last onder dwangsom aan een stichting opgelegd, met het doel te voorkomen dat verdere overtredingen van wettelijke voorschriften zouden plaatsvinden. Vast stond echter dat eerder al ten minste acht eerdere overtredingen hadden plaatsgevonden. De staatssecretaris had hier dus niet een preventieve last, maar een reguliere last moeten opleggen.
Ook in een uitspraak van een week later, van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:984), liep het niet helemaal goed af voor het handhavende bestuursorgaan. In dit geval had het College van B&W een preventieve last onder dwangsom aan een burger opgelegd inhoudende dat iedere keer dat zij haar hond niet zou hebben aangelijnd en gemuilkorfd, een bedrag zou verbeuren. De Afdeling overwoog dat er geen grond bestond voor de verwachting van het College van B&W, dat de eigenaar van de hond zich niet aan het aanlijn- en muilkorfgebod zou houden. De preventieve last werd daarom vernietigd. De eerdere omzetting van de rechtbank van de preventieve last naar een reguliere last bleef wel in stand, zodat de rechtsgevolgen beperkt bleven.
Voorbeeld van een situatie waarin het wél goed ging (en voor de burger/het bedrijf mis ging), betreft een uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:264). In deze uitspraak had het College van B&W van Asten aan de exploitant van een ‘bootcamp’-school een preventieve last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het afzien van de voorgenomen bootcampactiviteiten op een perceel bos- en natuurgrond. In deze kwestie stond niet ter discussie dat de voorgenomen bootcampactiviteiten nog niet eerder hadden plaatsgevonden, en dus op dat moment nog géén sprake was van een overtreding. Voor de oplegging van een reguliere dwangsom is dan geen ruimte. Eveneens stond niet ter discussie dat de bootcamp-school wél voornemens was de (verboden) activiteiten te gaan ontplooien. Voor de oplegging van een preventieve last is dan juist wél ruimte, mits natuurlijk aan alle voorwaarden wordt voldaan.
Klaarblijkelijke dreiging van een overtreding – advocaat Nijmegen
Voor de oplegging van een preventieve dwangsom is het verder belangrijk dat het bevoegd gezag aannemelijk kan maken dat de overtreding klaarblijkelijk dreigt, oftewel dat de overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Eigenlijk moet het dus zo goed als zeker zijn dat een illegale situatie zal worden gecreëerd. De praktijk leert dat dit criterium niet vaak ter discussie staat. Reden hiervoor is veelal dat personen of bedrijven die voornemens zijn een overtreding te begaan, niet weten óf het er niet mee eens zijn dat zij een overtreding zullen begaan. Bijvoorbeeld omdat zij van mening zijn dat de voorgenomen activiteit volledig legaal is, of ten minste gelegaliseerd kan worden. Maar of sprake is van een klaarblijkelijk dreigen, is altijd afhankelijk van de omstandigheden van de situatie. Wordt u geconfronteerd met een preventieve last onder dwangsom? Laat deze dan altijd direct bestuderen door een jurist of advocaat, bijvoorbeeld IJzer Advocaten omgevingsrecht Nijmegen.
Omgevingsrecht – voldoende duidelijke omschrijving
Een tot slot belangrijke factor is dat in het besluit voldoende duidelijk omschreven dient te zijn op wélke overtreding van wélk wettelijk voorschrift de preventieve last ziet. Deze verplichting rust op het bestuursorgaan in het kader van de rechtszekerheid: het moet voor de burger of het bedrijf zonneklaar zijn welk wettelijk voorschrift hij of zij volgens het gezag zal gaan overtreden, en waaruit dit dan blijkt. Zodat de burger of het bedrijf ook weet waartegen hij of zij zich dient te verweren, wanneer hij of zij het niet eens is met deze besluitvorming.
Advocaat dwangsom
IJzer Advocaten is dé specialist op het gebied van lasten onder dwangsom. Hebt u een (preventieve) last onder dwangsom opgelegd gekregen? Of een brief waarin een voornemen tot de oplegging hiervan aangekondigd wordt? Neem dan direct telefonisch contact met ons op, om de zaak en uw mogelijkheden vrijblijvend te bespreken. Belangrijk is dat u tijdig actie onderneemt of laat ondernemen door een jurist, bijvoorbeeld een advocaat van ons kantoor. Bij een preventieve last kan het soms zelfs nodig zijn om binnen énkele uren of dagen al te reageren. Wacht daarom niet met het inschakelen van deskundige hulp. Meer informatie? Neem gerust contact met mij, Bart van Hoof advocaat omgevingsrecht, op.